경기도 성남시 대장동 개발 논란은 부동산 개발사업 전반에 대해 커다란 질문을 던진다. 뉴스를 접한 대중은 어쩌다 화천대유 관계자들이 거액의 차익을 남길 수 있었는지, 어째서 공공(성남시)이 이들의 사업구조에 일조할 수 있었는지 묻는다. 이것은 자산 불평등이라는 현실과 결합해 커다란 분노로 이어지고 있다.

대장동 개발이익이 정치권과 법조계에 어떻게 맞닿았는지는 추후 검경 수사에서 밝혀질 전망이다. 그러나 대장동 개발이 남긴 의문점은 2022년 대선 정국에서 우리에게 본질적인 고민을 하게 만든다. 과연 토지·주택 개발사업에서 공공은 어떤 역할을 해야 하며, 바람직한 공공개발은 무엇이냐는 질문이다.

대장동을 비롯한 주요 개발사업을 공공이 100% 전담하는 게 정답이었을까? 아니면 이재명 경기도지사의 말대로 어쩔 수 없이 민간과 손을 잡아야 했던 걸까. 꼬리에 꼬리를 무는 질문에 대한 답을 구하려면 공공개발이 어떻게 변해왔고, 지자체 중심의 공공개발에 어떤 허점이 있었는지를 살펴볼 필요가 있다.

■ 대규모 공공개발의 종언

토지·주택 개발사업은 그 종류와 방식이 다양하다. 2000년대까지 한국에서 가장 유용했던 방법은 국가가 일정 규모 땅을 직접 정비하고, 정비된 땅을 분할해 민간에 팔아 아파트 단지를 조성하는 방식이었다. 1980년에 제정된 택지개발촉진법(택촉법)과, 2000년대에 마련된 공공주택법, 도시개발법 등으로 공공(정부·지자체·공공기관)이 주로 택지를 조성했다. 이때 국가는 거대한 ‘땅 도매상’을 자처했다. 판매하는 원재료(토지)는 토지수용권을 활용해 원주민으로부터 강제로 매입해 확보했다. 저개발국가 한국이 계획적으로 신속하게 도시를 확장하는 방식이었다.

그런데 2010년대 들어 상황이 조금씩 바뀌기 시작한다. 2008년 글로벌 금융위기 이후 부동산 시장이 2010년대 중반까지 장기간 침체했다. 이미 만들어둔 주택용지가 팔리지 않거나(검단신도시 등), 완공된 아파트도 미분양이 쌓여갔다. 2021년 8월 기준으로 총 1183호에 불과한 수도권 미분양 아파트가 2013년 12월만 해도 3만3192호에 달했다. 그러다 보니 과거처럼 중앙정부 주도로 대규모 택지를 개발하는 방식이 여전히 유효한지에 대해 논란이 뒤따랐다.

촛불집회가 한창이던 2016년 12월, 국토교통부 산하 국토연구원은 ‘부동산 개발환경 변화에 따른 공공사업 시행자의 역할 재정립 방안 연구’라는 보고서를 발표한다. 당시 국토연구원은 부동산 구매력이 높은 인구 비율(25~49세)이 2020년 58.8%에서 2050년 45.2%로 줄어들고, 한국의 도시화율(전체 인구 가운데 도시에 사는 인구)도 2015년 91.8%로 상승했다고 지적한다. 더욱이 부동산 경기 위축으로 앞으로는 대규모 택지에 대한 수요도 점차 줄어들 것이라고 전망했다. 이 때문에 과거 ‘부동산 개발사업 시행자’였던 공공사업 시행자의 역할을 ‘도시재생을 위한 총괄사업 관리자이자 공공관리자’ 역할로 탈바꿈해야 한다는 주장을 내세웠다. 한국토지주택공사(LH)를 비롯한 공공사업 시행자들의 기능이 과거와 같은 ‘땅 도매상’에 머물러서는 안 된다는 주장이 학계와 연구자들 사이에서 무게감 있게 다뤄졌다.

당시 연구 보고는 박근혜 정부의 부동산정책과도 맥이 닿는다. 부동산 침체기에 정권을 잡은 박근혜 정부는 대규모 개발과의 작별을 준비했다. 2015년 5월에는 ‘공공기관 3대 분야 기능조정 추진 방안’을 발표하며 “토지개발(신도시·택지)과 국책사업(세종시·혁신도시)은 현재 진행 중인 것들이 끝나면 더 이상 신규 사업을 벌이지 않겠다”라고 선언했다. 부동산 침체기에 국가 차원에서 토지와 주택 공급량을 늘렸다가는 공급과잉으로 건설 대기업에 부담을 줄 수 있다는 판단도 작용했다.

2014년과 2016년에는 각각 새누리당 강석호(제19대 국회)·이우현(제20대 국회) 의원이 택지개발촉진법 폐지안을 발의했다. 택촉법을 기반으로 시행하는 도심 외곽 대규모 택지개발은 이제 멈추고, 민간을 중심으로 도심 내 중·소규모 택지를 필요시에 그때그때 조성하자는 관점이다. 그러나 이 폐지안은 각각 19대·20대 국회 회기가 끝나면서 자동 폐기되었다. 문재인 정부 초기부터 부동산 가격이 들썩이자 강도 높은 정책이 필요했고, 공공 임대주택을 확보한다는 공약을 이행하기 위해서라도 신규 택지가 필요했다. 결국 2017년 11월29일, 정부는 ‘주거복지 로드맵’을 발표하며 대규모 공공택지 개발을 천명했다. 사실상 택촉법 폐지는 없던 일이 되었다.

대장동도 당시 이런 시대상의 영향을 받았다. 2004년 노무현 정부 당시 대장동은 성남시의 ‘2020 도시기본계획’에 포함되며 공공개발이 추진되었다. 하지만 투기 성행으로 사업이 중단되다 결국 2010년 LH가 사업구조조정을 이유로 공공개발 계획을 철회했다. 개발사업의 중흥기를 놓친 셈이다. 2010년 이재명 시장이 취임하며 지자체 차원의 공공개발을 추진했으나 시의회의 반발로 무산되었다. 그러다 대안 격으로 나온 아이디어가 2015년 민관합동을 통한 ‘결합개발’이다.

2000년대 대장동 개발의 단초를 제공한 것은 국가 중심의 개발 확대 전략이었다. 하지만 투기 성행으로 개발이 지체되는 동안 정부가 바뀌고, 개발 기조가 바뀌고, 무엇보다 부동산 시장이 변화했다. 물론 대장동 지역은 판교나 강남과 인접해 당시에도 사업성은 충분했다는 주장도 있다. 그러나 당시 사회 분위기는 정부가 대규모 택지개발을 직접 하는 것(택촉법)보다 책임과 수익을 민간이 전담케 하는 방식을 오히려 장려하는 분위기였다. 대장동 개발 출발부터 완성까지 17년 동안 부동산 경기순환 사이클을 한 바퀴 돈 셈이다.

■ 개발이익과 ‘소(小)지역주의’

2010년대 공공개발을 둘러싼 또 다른 논쟁도 있다. 공공이 확보한 개발이익을 누구와 나누느냐는 문제다. 한국식 공공부동산 정책은 ‘분양사업으로 돈을 벌어 임대사업의 적자를 메운다’로 압축할 수 있다. 공공임대로 대표되는 주거복지 사업은 LH 같은 공공기관의 핵심 기능이지만 ‘사업성’ 자체는 크지 않다. 공공 임대주택의 임대료가 민간 주택시장 임대료보다 저렴하기 때문이다.

더욱이 공공임대 사업은 공공기관의 자본 대비 부채비율을 늘리는 효과가 있다. 가령 공공 분양사업은 집을 분양해서 판매하기 때문에 회계상 수익이 된다. 하지만 공공임대는 완공한 집을 공공기관이 보유한 채 임대를 내어주는데, 이때 받는 임대보증금이 회계상 부채로 잡힌다. 변창흠 전 국토교통부 장관은 서울주택도시공사(SH) 사장이던 2016년 10월, 한 공개 포럼에서 “통상 임대주택 1호를 지을 때 부채가 1억3000만원 정도 증가한다”라고 밝히기도 했다. 게다가 주택의 감가상각과 관리·수선 비용이 임대료 수익이나 관리비 수익을 상회하는 경우도 생긴다. 그러다 보니 LH, SH, 경기주택도시공사(GH) 같은 공공기관은 이 적자를 신규 택지 판매 수익으로 상쇄해왔다.

이런 수익-비용 상쇄 구조를 달가워하지 않는 이들도 있다. 대표적인 집단이 개발사업을 벌이는 지역 주민들이다. ‘우리 동네 땅 팔아 돈을 벌고, 그 돈으로 다른 동네 임대주택 적자를 보전한다’는 논리로 반발한다. 이 같은 주장에 공감하는 이들은 공공개발 이익을 전국적으로 재분배하기보다는 지역 내에서 확보하기를 원한다. 지자체장과 지역 정치권 역시 개발수익을 지역이 확보해 재정수입을 확충하자고 목소리 높인다. 개발사업과 그 수익은 때때로 지방선거의 핵심 구호가 되기도 한다. 이로 인해 공공개발에서도 일종의 ‘소(小)지역주의’가 작동한다.

자연스럽게 성남도시개발공사(SDC)와 같은 기초자치단체 산하 공공기관(지방도시공사)의 역할이 부각되기 시작했다. 지방도시공사가 개발을 맡을 경우, 개발수익을 지방예산으로 확보할 수 있다는 장점이 있다. 수익을 전국 단위(LH)나 경기도(GH)로 넓혀 나누는 게 아니라 성남시 내부에서 소화한다. 대장동 사업도 결국 대장동에서 얻은 공공 이익을 낙후된 구도심에 투자하는 방식으로 설계(결합개발)했다. 성남시는 이득을 보았지만, LH나 GH 등을 통해 공공주도 사업으로 진행됐다면, 공공개발 수익이 다른 지역의 임대주택 적자를 보전하는 형태로 확산될 수 있었다. 물론 이 같은 ‘개발수익의 타 지역 전이’는 LH가 2010년에 대장동 공공개발을 포기했기 때문에 현실화되기 어려웠다.

대규모 개발사업은 초기에 많은 돈이 들고, 대부분 이 돈은 금융기관을 통해 차입해야 한다. LH나 GH에 비해 자본금도 열악하고 신용도도 떨어지는 지방도시공사는 단독으로 공공개발에 나설 경우 금융비용(이자 등)을 더 비싸게 물어야 한다. 공사채 발행에도 한계(공사 자본금의 최대 10배)가 있기 때문에 1조원이 넘는 사업을 단독으로 추진하기란 어렵다. 더욱이 대규모 택지개발은 완성 시기의 부동산 경기에 따라 큰 손해를 입을 수도 있다.

이런 상황에서 대두된 사업 방식이 민관합동으로 프로젝트 금융 투자회사(PFV)를 설립해 사업을 추진하는 것이다. 이미 알려진 것처럼 ‘성남의뜰’ 같은 특수목적법인(SPC)을 민간과 나누어 출자해 세우고, 수익을 나눠 받는 방식이다. 민간은 외부 자금을 끌어오고, 인허가권을 가진 지자체(지방도시공사)가 사업을 보조한다. 무엇보다 현행법상 지방도시공사의 지분이 절반 이상일 경우 토지수용이 가능하다.

2010년대 후반 들어 부동산 가격이 다시 오르면서, 기초자치단체 산하 도시개발공사는 신설되거나 확대 개편되었다. 특히 경기도 내 광명시·안양시·포천시·과천시·파주시 등은 과거 시설관리공단의 기능을 확장해 ‘도시개발공사’ 또는 ‘도시공사’라는 이름을 붙여 자체 개발사업 영역을 확장하고 있다.

이 같은 ‘공사 전환’은 역설적이게도 중앙정부(행정안전부)의 규제 때문에 유행처럼 번져나갔다. 기초자치단체에서 수익사업을 낼 수 있는 대표적인 분야는 관광·시설관리(주차장이나 체육시설 등)·개발 분야인데, 행정안전부는 한 지자체에서 공기업을 한 개까지만 운영하길 권하고 있기 때문이다. 이들 사업을 묶어서 한꺼번에 관리하고, 무엇보다 개발사업을 통해 지방재정을 확보하려는 목적이 2010년대 ‘관광·(시설)관리·개발 공사’를 연쇄적으로 탄생시키는 결과로 이어졌다.

아직 공사 설립을 하지 않은 시군도 도시개발공사 설립을 적극적으로 검토하고 있다. 특히 개발 압력이 강한 수도권이 적극적이다. 2020년 8월에 작성된 경기도 가평군의 ‘가평군도시공사 설립 타당성 검토’ 문건을 보면 경기도 내 ‘후발 주자’들이 선배 격인 하남시·성남시 등을 어떻게 벤치마킹했는지 살펴볼 수 있다.

이 연구용역 보고서에는 공사 설립의 근거를 ‘가평군의 도시개발 등 각종 개발사업으로 인해 발생한 개발이익을 공익재원으로 확보’하기 위해서라고 명시하고 있는데, 지역 내 개발이익을 다른 데로 흘려보내지 않고, 오롯이 지역의 재원으로 확보하려는 목적이 반영됐다. 특히 이 문건에는 ‘타 공사 사례’로 민관합동 PFV를 통해 개발사업에 나서는 모델을 제시한다. 문건 내에서는 대표적인 사례로 의왕백운지구를 설명하고 있지만, 이 역시 성남시 대장동 개발과 유사한 사업구조를 띠고 있다. 이런 경향성이 2010년대 하반기 부동산 경기 활황과 함께 수도권 지자체 사이에서 확산한 것이다.

■ 과거 회귀는 답이 아니다

부동산 가격이 회복을 넘어 폭등하는 지금, 그동안 누적된 문제를 해결하기 위해 과거로 회귀하면 모든 문제가 해결될까? 공공 임대주택을 안정적으로 공급하고 운영하기 위해 지방도시공사의 범람을 막고, 과거처럼 중앙정부와 LH가 대규모 토지·주택 공급에 나서면 대장동과 같은 사태를 막을 수 있을까?

과거 개발 구조 그대로 회귀하는 것은 현실적으로 어렵고 위험 요소도 많다. 부동산 경기 변동에 따라 대규모 개발은 큰 손실로 이어질 수도 있다. LH와 같은 공공개발 사업자는 개발 범위가 크면 클수록 손실 위험을 감수해야 한다. 더욱이 해당 개발 구역에 공공임대를 늘릴 경우 부채의 증가도 감당해야 한다. 최근에는 부동산 리츠를 통해 공공임대주택의 회계상 부채를 방지하는 방식(소유권을 리츠가 가져가기 때문에 LH의 부채로 잡히지 않는다)이 확대되고 있지만, 대규모 토지를 수용하는 과정에서 생기는 부채도 상당하다. 무엇보다 ‘공공기관은 부채가 적어야 한다’는 기조가 유지되는 한, 공공기관이 2000년대처럼 마구잡이식으로 개발하기란 쉽지 않다.

2010년대 중반에 제기되었던 ‘공공개발 사업자의 역할 변화’가 반드시 틀린 주장도 아니다. 앞서 소개한 국토연구원의 연구보고서에서는 부동산 경기 침체 외에도 인구구조의 변화, 도시 구조의 변화도 언급하고 있다. 이미 서울이라는 거대한 도시가 어느 정도 완성되어 있고, 향후 주택 매수 여력이 있는 인구는 계속해서 줄어들 예정이다. 그렇다면 정부 주도의 대규모 공급이 어느 순간 부동산 경기 장기침체의 원인이 될 가능성도 배제하긴 어렵다.

올해 초 LH 직원들의 투기 사태 이후 LH에 과거와 같은 막강한 권한을 주는 것도 사실상 불가능해졌다. 토지조사와 도시계획 기능은 국토교통부로 이전되었고, LH 조직 자체도 주거복지 부문과 주택·토지 부문을 나누는 논의가 진행 중이다.

‘개발이익을 우리 지역이 확보해야 한다’는 기초자치단체들의 요구도 일방적으로 무시하기 어렵다. 지역민 처지에서는 중앙정부의 도시개발이 피해가 될 수도 있다. 도시의 밀도가 높아지면 대중교통과 같은 기반시설 부족 현상이 나타날 수도 있기 때문이다. 이 때문에 최근에는 중앙정부의 공공개발 과정에 지방도시공사가 지분 참여를 하기도 한다. 대표적인 예가 3기 신도시다.

이미 중앙정부는 ‘3기 신도시’를 추진하며 대규모 공공개발을 부활시킨 상태다. 이번에 공급되는 3기 신도시는 지방도시공사와 지분율을 나누어 갖고, 개발 완료된 토지를 나누어 판매하기로 약정되어 있다. 가령 3기 신도시 중 하나인 과천 공공주택지구(전체 사업비 4조원)는 LH가 55%, GH가 30%, 과천도시공사가 15% 지분을 투자하기로 합의했다. 이 과정에서 GH와 과천도시공사는 서로 더 많은 지분율을 확보하기 위해 올해 초까지 신경전을 벌이기도 했다. 이 밖에 하남교산(하남도시공사 5%), 안산장상(안산도시공사 10%) 등에서도 지방도시공사가 일정 지분율을 확보했다. 과거처럼 중앙정부가 개발이익을 독식하는 구조는 재현되기가 어렵다.

지자체의 재정건전성은 과거 모든 정부의 숙제였다. 지자체가 ‘우리가 공사를 통해 적극적으로 돈 되는 일을 찾아보겠다’고 주장하는 걸 막을 방법은 없다. 오히려 각 지자체의 지역적 특성을 살린 아이템을 공사가 효과적으로 사업화하는 데 성공한다면, 지자체의 자체 사업은 적극 장려할 일이다. 문제는 민간 업자들과의 결탁을 어떻게 효과적으로 막을 것이냐이다. 대장동 개발사업에서 드러난 것처럼 민간 개발업자와 결탁한 인사들이 공사 운영에 직접적으로 뛰어들고, 특정 소수에게 특혜를 주는 것을 기초의회가 제대로 감시하고 견제할 수 있느냐가 관건이다.

지방도시공사가 단기간에 우후죽순 생겨나면서 부작용도 발생하고 있다. 각종 비위 의혹도 제기된다. 성남도시개발공사에서 개발사업본부장을 맡으며 유동규 전 본부장과 호흡을 맞춘 유 아무개씨는 다른 지자체의 도시공사 사장을 맡고 있다. 10월6일 국회 행정안전위원회 소속 최춘식 국민의힘 의원에 따르면, 대장동 개발사업 타당성 용역을 맡은 인사들이 포천도시공사 설립 타당성 용역도 진행한 것으로 알려졌다. 대장동에서 PFV를 통해 큰 이익을 챙긴 이들이 사업구조를 타 지역으로 확산시키는 데 일조한 셈이다. 대장동과 유사한 방식으로 개발이 진행 중인 타 지역 사업에 대해서도 종합적인 점검과 감사가 필요한 이유다.

■ 대선 쟁점으로 떠오른 ‘개발이익 환수’

국토는 제한적인 자원이다. 그래서 국토와 관련된 모든 일에는 일정한 공공성이 부여된다. 민간개발이 추진되더라도, 해당 지역의 개발이익을 개발부담금이나 기부채납 형태로 환수하는 것도 이 같은 원칙 때문이다.

지난 10월10일 민주당 대선후보로 확정된 이재명 지사는 대장동 논란을 정면 돌파하며 ‘개발이익 국민환수제’ 카드를 꺼내들고 있다. 10월5일 이 지사는 자신의 소셜미디어를 통해 “국민의힘과 보수 언론마저 ‘왜 100% 환수하지 못했냐’고 비판하는 지금이야말로 ‘개발이익 완전 국민환수제’를 도입할 절호의 기회”라고 밝혔다.

아직 개발이익 환수 공약이 구체적으로 발표되진 않았지만, 민간개발 이익을 공공이 어떻게 재분배하느냐는 문제는 향후 대선 본선에서도 꾸준히 제기될 것으로 보인다. 지역도시공사의 PFV 참여는 독려하되 민간 투자자의 지분 수익을 제한하는 구조가 될 수도 있고, 사업을 운영하는 특수목적법인(SPC)의 투명성을 강화할 수도 있다. 대선 이후, 부동산 개발사업의 공공성을 확보하기 위해서라도, 대장동 개발사업은 상세하고 효과적인 ‘오답 노트’로 기능해야 한다.