2021년 5월, 〈시사IN〉과 만난 자리에서 김경수 당시 경남도지사는 한 ‘바버숍(남성 전용 미용실)’ 디자이너의 이야기를 들려주었다. 창원에서 자란 이 청년 디자이너는 진로 고민 과정에서 양자택일을 해야 했다. ‘서울이냐, 부산이냐.’ 관련 기술을 익히려면 둘 중 한 곳에서 학원에 다녀야 했다. 문제는 어딜 선택하든 ‘자취’를 피하기 어렵다는 것이었다. 창원에서 미용학원이 몰려 있는 부산 서면은 35㎞ 떨어져 있다. 수도권으로 따지면 서울 강남역에서 경기도 화성 동탄역까지의 거리다.

같은 직선거리라도, 수도권이냐 아니냐에 따라 통근 가능 여부가 갈린다. 동탄신도시에 사는 사람은 대중교통으로 1시간10분이면 강남역을 오갈 수 있다. 그러나 창원 중심가에서 대중교통으로 부산 서면에 가려면 편도 2시간30분이 걸린다. 환승만 세 번 해야 하는 강행군이다. 이쯤 되면 당사자인 청년은 고심한다. ‘학원 통학은 불가능하다. 부산에서 자취할 돈이라면, 차라리 곧장 서울로 가버리는 게 낫지 않을까?’ 지역에서 청년의 인구 유출은 이렇게 인생의 어떤 한 국면에서, 개인의 진로 고민 끝에 비롯된다.

지금은 공식적으로 무산된 ‘부울경 특별연합(부울경 메가시티)’은 이런 고민에서 비롯됐다. 당초 부울경 메가시티의 목표는 부산·울산·경남을 통합한 초거대 도시를 만드는 게 아니었다. 동탄신도시에서 필요하면 서울로 오가고, 인천 검단신도시 주민과 남양주 다산신도시 주민이 저녁 약속을 잡는 게 가능한 것처럼, 부울경 권역 거주민들이 자동차 없이도 교류가 가능한 ‘생활권역’을 만드는 게 최우선 목표였다. 행정 통합은 ‘그 이후에나 논의할 이야기’였다. 여기에는 절박한 함의가 깔려 있다. ‘그냥 두면 공멸한다. 청년들을 서울로 보낼 바에야 부산에 오갈 수 있게 하자.’ 비수도권 지역사회에서 일기 시작한 ‘메가시티’ 구상의 핵심은 적어도 서울과 경기도만큼의 연결고리(광역화)를 지역에 만들어 '인구 댐' 기능을 회복하자는 것이었다.

그러나 부울경 지역에서 대두된 메가시티는 태생부터 내부 반발을 감수해야 했다. 광역권 외곽 지역이 달가워하지 않기 때문이다. 설득과 합의의 과정이 뒤따라야 한다. 부산의 영향력이 강해지더라도 ‘서울에 더 이상 미래 자원을 빼앗길 수 없다’는 공감대를 넓히는 작업이 지역 정치권에서 지속되어야 했다.

2022년 6월 지방선거 이후 부울경 정치권에서는 이 같은 논의가 중단된다. 연임한 박형준 부산시장은 메가시티의 당위성을 여전히 강조했지만, 신임 박완수 경남도지사와 김두겸 울산시장은 각각 “경남 서부 지역의 반대”와 “빨대 효과로 인해 상권이 부산에 집중된다”라는 이유를 들며 부울경 특별연합을 반대했다. 결국 지난해 12월15일 경남도의회는 부울경 특별연합의 근거 조항이던 ‘특별연합 규약안’ 폐지 조례를 통과시켰다. 지역 정치권의 메가시티 논의는 여기서 좌초되었다.

죽은 줄 알았던 메가시티는 1년 뒤 엉뚱한 곳에서 되살아난다. 서울에 대항하기 위해 대두됐던 메가시티라는 표피를 오히려 서울이 뒤집어쓰고 나왔다. 10월30일 김기현 국민의힘 대표는 “경기도 김포를 서울로 편입하는 것이 바람직하다”라며 김포-서울 편입을 공론화시켰다. 여당은 뒤이어 ‘뉴시티 프로젝트 특위(위원장 조경태 국민의힘 의원)’를 꾸리고 김포 외에 고양·구리·하남·부천·광명·과천을 서울에 편입하는 안을 검토하고 있다. 여당의 이런 움직임은 내년 4월 총선에 대비한 정치적 노림수라는 것이 대체적인 해석이다. 이 과정에서 ‘메가시티 서울’ ‘메가 서울’ 같은 말이 부유한다. 비수도권 지역이 수도권에 대항하기 위해 내세운 ‘생활권역 만들기’가 오히려 서울의 범주를 넓히고 강화하는 용어로 변한 것이다.

메가시티는 본래 인구 1000만명 규모의 초거대 도시를 뜻한다. 용어가 지칭하는 범주가 명확하진 않다. 대도시 밀집 광역권을 지칭할 때 쓰이기도 한다. 중요한 것은 이 개념이 ‘명확한 행정 경계’를 설정하지는 않는다는 점이다. 밀도 높은 도시권이 존재한다면, 그 자체로 메가시티다. 서울은 그런 의미에서 이미 전 세계적으로 손꼽히는 메가시티 중 하나다.

서울은 왜 김포의 요구를 받아들였나

그래서 여권의 ‘서울 확장론’은 ‘메가시티를 메가시티로 만든다’는 모순에 직면한다. 서울은 이미 대외적으로 스스로를 ‘메가시티’라고 소개해왔다. 지난해 4월8일 서울시는 세계도시정상회의(WCS)에 참석한 오세훈 시장의 연설을 소개하는 영문 보도자료에서 “메가시티라는 도시 특성을 바탕으로(based on the characteristics of the city as a megacity)”라고 설명한다. 서울은 해외에 스스로를 메가시티라고 소개하면서, 동시에 국내 정치권에서는 ‘메가시티가 되고 싶다’고 주장하고 있다.

이 모든 혼란은 김포시 지역 정치권에서 시작됐다. 문제는 이걸 받아준 두 축, 서울시와 국민의힘 지도부의 결정이다. 무엇보다, 오세훈 서울시장이 이 제안을 받아들인 게 컸다. 11월8일 오 시장은 “행정구역 개편에 관해 선거 전략으로 폄하시키는 경향이 있다. (어제) 김병수 김포시장과 만나 총선 후까지 논의하자고 얘기했다”라며 서울 확장이 일회성 떠보기가 아니라고 강조했다.

서울시의 의중은 무엇일까? 당장 눈에 띄는 ‘서울의 이익’은 김포시에 일부 위치한 수도권 매립지 활용이다. 그러나 단순히 매립지 하나 때문에 서울의 지리 경계를 기형적으로 넓히는 것은 비합리적인 듯 보인다. 이번 서울 확대 논쟁에서 중요한 것은, 서울이 사실상 독자적인 도시행정을 추진하겠다는 의지를 밝혔다는 점이다. 여기서 ‘독자적’이라는 것은 인천·경기와 협의할 필요 없는 도시행정을 의미한다.

서울은 자족 기능이 없는 도시다. 노동력은 경기도에서 끌어와야 하며, 시민들의 합계출산율이 0.59에 불과해 인구 재생산도 불가능한 도시다. 전력은 충청남도에서, 수자원은 경기도 팔당댐에서 끌어온다. 도시를 운영하기 위한 필수 시설도 인근 수도권 도시에 ‘외주’를 맡긴다. 쓰레기는 인천시에 위치한 수도권 매립지에 의존하고, 4대 하수처리 시설 중 하나인 난지물재생센터와 서울시립승화원(화장시설)은 경기도 고양시에 위치해 있다. 시내버스나 도시철도 차고지도 경기도에 일부 의존한다. 경기도나 인천의 협력 없이 서울은 도시의 필수 시설을 가동할 수 없다.

인구밀도가 높아서 각종 필수 시설을 지역 내에 추가하는 게 쉽지 않다. 도시 안에서 기피 시설을 해결하려면 수년 동안 갈등을 봉합해야 하는 문제가 발생한다. 대표적인 두 시설이 서초구 양재2동에 있는 서울추모공원(화장시설)과 마포구 상암동에 신설하려는 자원회수시설(생활폐기물 소각장)이다. 서울추모공원은 오세훈 시장에게 속 끓는 과거다. 2001년 고건 전 시장 시절 부지 선정을 완료한 이곳은 오랫동안 인근 주민 반대와 각종 소송으로 사업이 중단되었다. 오세훈 시장 시절인 2009년에야 건립을 재개할 수 있었고, 박원순 시장 시절인 2011년에 준공돼 시설 운영을 시작했다. 최근까지도 오 시장은 공개적인 자리에서 “(서울추모공원 추진) 당시 ‘오세훈 너부터 태워주마’라는 플래카드가 걸렸다”라고 언급하기도 했다. 이 화장시설은 지금도 확장 문제를 두고 살얼음판을 걷고 있다. 2022년 오미크론 확산 당시 ‘화장시설 대란’을 겪었다. 향후 고령인구 급증으로 화장 수요가 늘 경우 시설 증설 또는 신설 문제가 반복될 수 있다.

자원회수시설은 현재 오세훈 시장이 직면한 가장 민감한 이슈다. 지난 8월 서울시는 마포구 상암동에 소각시설을 짓기로 했다. 2026년부터 수도권 생활폐기물 직매립이 불가능해지면서, 이후 서울 지역 생활폐기물을 소각하는 장소로 이곳을 선정한 것이다. 그러나 마포구 일대 주민들이 ‘졸속 선정’이라며 반발하고 있어서 실제 운영이 가능할지는 미지수다. 이 같은 개별 도시 핵심 시설들은 각각 정치적 리스크가 된다. 밀도 높은 지역을 피해 이 같은 시설물을 지으려면 결국 서울 외곽 경기도-인천시와 ‘시설 외주’를 두고 협상해야 한다. 서울시가 일정한 자원(지원금·사용료 등)을 내놓아야 가능한 구조다.

자족 불가능한 서울은 어쩔 수 없이 경기·인천과 ‘협상 테이블’에 앉게 된다. 대표적 논의 기구가 ‘수도권 광역도시계획협의회’다. 2018년에 시작된 이 협의회는 2019년부터 공동 연구를 시작해 현재 ‘2040 수도권 광역도시계획’을 준비 중이다. 교통·환경 등 각종 도시문제 현안을 논의하고 합의한 결과가 여기에 담긴다. 이미 큰 틀은 완성된 단계이고, 각 시·도의회의 의견 청취 후 국토교통부에 제출하면 된다. 그런데 이 시점에서, 서울시의 행정 경계 확장은 서울·경기·인천 간 힘의 균형을 무너뜨린다. 광역 단위 협상 테이블의 카운터파트인 유정복 인천시장과 김동연 경기도지사가 ‘서울 확대’에 반발하는 이유다.

서울 확대를 통해 대규모 유휴 부지가 생긴다는 것은 오세훈 시장에게 자율성을 준다. 번거롭게 광역 거버넌스에 참여할 필요 없이, 도시정책을 독자적으로 결정할 수 있게 한다. 그래서 메가시티의 이름을 내걸고 대두된 ‘서울 경계 확장’은 그 자체로 ‘광역화된 행정’을 벗어던지려는 시도다. 여기서 메가시티의 또 다른 모순이 발생한다. 지금 서울시는 메가시티(광역화)를 원한다면서, 실제로는 광역화(메가시티)에서 벗어나려 한다.

시설 확충을 위한 서울 확대는 이미 2009년부터 논의되었다. 서울시정연구원(현 서울연구원)이 2009년 9월 발표한 ‘서울시 자치구 행정구역 개편방안’ 보고서에는 “쓰레기 처리, 수자원 확보, 교통기반 건설, 화장장 설치, 물재생 처리, 신산업 입지 확보(를 위해) … 행정 서비스의 제공을 위해 서울시의 관할 범위를 확대할 필요”가 있다는 결론이 담겨 있다. 이 보고서가 작성되던 당시 서울시의 수장 역시 오세훈 시장이었다. ‘오세훈 서울시’ 입장에서 경계 확장은 14년 전부터 흘러나온 의제다.

인천시와 경기도 입장에서는 반발할 수밖에 없다. 그런데 화를 내는 이유는 약간 다르다. 인천은 단기적으로 매립지 문제를 경계한다. 김병수 김포시장이 공개적으로 “김포가 서울에 편입되면 쓰레기 문제를 해결할 수 있다”라고 말하기 때문이다. 그런데 중장기적으로는 유정복 인천시장의 장기 비전 문제와도 부딪친다. 유 시장은 지난해 지방선거에서 김포·부천·시흥·안산 등 인접 도시와의 광역화를 주장했다. 이른바 ‘서부도시권 연합 구축’ 계획이다. 국민의힘 지도부가 추진하는 서울 확장이 이뤄질 경우, 여기서 김포와 부천이 빠지게 된다. 이런 유정복 시장의 ‘광역화’ 역시 개념적으로는 ‘메가시티 전략(광역화 전략)’이다. 메가시티 때문에 메가시티를 반대하는 셈이다.

여당 내에서도 합의되지 않은 메가시티 개념

경기도는 인적·물적·공간적 자원을 빼앗길 위기에 처했다. 서울 인접 경기도 도시의 땅과 사람, 그리고 이 지역 주민들이 내는 세금은 그 자체로 경기도 지역의 핵심 자원이다. 당장 지방세 수입의 상당액이 줄어든다. 서울은 땅을 ‘조금’ 얻지만 경기도는 사람을 ‘많이’ 잃는 구조다. 광역 단위 협상 테이블에서 서울에 필요한 자원을 내어주고, 그에 상응하는 대가를 얻었던 경기도 입장에서 서울 확대는 곧 협상력 약화를 의미한다.

서울·경기·인천의 이 묘한 대립은 이들이 이미 ‘수도권 메가시티’로 기능하고 있기 때문에 발생한다. ‘서울을 메가시티로 만들자’는 주장은 그래서 공허하다. 서울 확대를 주장하는 여권 내부에서도 ‘메가시티가 그래서 무엇이냐’에 대한 합의가 없다. 여권에서 예시로 내세우는 도시가 계속 변하는 것도 이 때문이다. 처음에는 도쿄, 파리, 런던을 언급하다 최근에는 인도네시아 자카르타까지 등장하고 있다. 김영환 충북도지사는 11월9일 서울 확대에 찬성한다며 “자카르타 인구는 2000만명이다. 대한민국 대표 도시로서 면적, 규모, 문화적 내용을 더 강화해야 한다는 주장도 있다”라고 말했다. 그러나 막상 인도네시아 정부는 인구의 수도 집중 문제를 해결하기 위해 2019년 동칼리만탄(East Kalimantan) 지역에 ‘누산타라’라는 새로운 도시를 만들어 수도를 이전하겠다고 발표했다. 아이러니하게도 인도네시아는 새 수도를 만드는 과정에서 세종시를 벤치마킹하겠다고 밝힌 상황이다.

오염된 메가시티 논의는 왜곡된 형태로 다시 지역으로 흘러 들어간다. 부산 지역 정치권에서 흘러나오는 ‘경남 양산·김해 통합론’이 대표적이다. 1년 전 지역에서 엎어진 ‘메가시티’가 서울을 거쳐 ‘인근 도시 합병’이라는 형태로 재탄생하는 모습이다. 다시 본질로 돌아가보자. 광역시의 몸집(행정구역)을 키우기만 하면 수도권에 인구를 빼앗기지 않을까? 보장할 수 없다. 김해와 양산이 부산에 병합되더라도 부산이라는 ‘좁은 댐’만 형성 가능하다. 인구 유출을 막는 핵심이 ‘생활권역 확보’라면, 행정구역 확대보다 당장 중요한 것은 광역 교통망이다. 시의 경계를 넓힌다고, 교통이 하늘에서 뚝 떨어지는 것도 아니다. 오히려 도시철도는 광역철도보다 국비 지원을 받기 어렵다.

정치권에서 논의되는 ‘메가시티’가 공허한 이유는 정책에 ‘사람의 이동과 교류’가 빠져 있기 때문이다. 서울연구원은 지난해 ‘주거이동과 통행이동으로 분석한 수도권 광역화 패턴’이라는 보고서를 발표했다. 이 보고서는 ‘2010년대 이후 수도권 인구이동의 핵심은, 서울로 들어왔던 인구가 경기도 인접 도시로 나가고, 이들 인접 도시와 서울 특정 지역의 교류가 활발한 것’이라고 지적한다. 경기도에 이미 수많은 ‘서울 사람’이 존재한다는 의미다. 이들은 몸은 경기도에 있지만 원래 서울에 살았고, 빠져나온 이후에도 원래 있던 동네와 교류하며 오간다. 만약 서울 확장 논의가 사람들의 교류와 이동에 따라 요구되었다면 이처럼 반발이 크진 않았을 것이다. 현재 여권에서 내놓는 서울 확장론과 ‘메가시티’라는 허울은 사람의 교류와 생활권은 무시한, 정략적인 선 긋기에 가깝다. 이것을 일종의 ‘행정구역 게리맨더링’으로 보는 것은 과한 비판일까.