부동산시장에 관한 뉴스의 흐름은 대략 이러하다. 시작은 ①보도자료다. 정부가 부동산 정책을 발표한다. 국토교통부나 기획재정부 등 소관 부처 출입기자들은 보도자료를 토대로 정책의 내용을 소개하는 기사를 작성해 보도한다. 그 정책 꾸러미는 발표된 날의 날짜를 따서 ‘○·○○ 대책’이라고 줄여 호명된다.

이후 당분간은 ②르포가 대세다. 르포의 대상지는 복덕방 혹은 아파트 분양 현장 등이다. 기자들은 부동산 중개업소나 모델하우스 몇 곳을 돌며 ‘세금 폭탄에도 버티기’ 혹은 ‘규제 완화에 매수심리 솔솔’ 유의 기사에 쓸 재료들을 건진다.

그다음 부동산 뉴스는 이제 ③논평이 된다. 부동산 관련 교수, 연구원, 유튜버 등의 말을 인용해 ‘○·○○ 대책’이 시장에 미친 영향을 분석하고 비판한다. 효과가 적거나 부작용이 크다며 정부에 추가 대책 혹은 정책 철회를 요구한다. 그런 여론이 커지면 정부는 다시 다음 부동산 정책을 발표한다. 부동산 뉴스의 흐름도 ①→②→③을 반복한다.

그래서 많은 사람들의 머릿속에 부동산시장에 대한 기억은 정부 정책의 타임라인과 맞춰져 있다. ‘노무현 정부 시절 버블세븐을 지정하고 나니 오히려 거기가 더 올랐지’ ‘이명박 정부 시절 보금자리주택 공급 발표 이후 부동산 침체가 시작됐지’ ‘문재인 정부 시절 8·2 대책 이후 오히려 집값이 더 급등했지’와 같은 기억들이다. 이 관점에서 볼 때 부동산시장의 향방을 가르는 결정적 변수는 바로 ‘정책’이다. 시장의 흐름은 그 정책에 따른 ‘결과’다. 정책이 의도한 바든 아니든, 영향이 단기적으로 나타나든 장기적으로 나타나든, 정책이 선행하고 시장이 후행한다는 암묵적 전제가 대부분의 부동산 뉴스 속, 그리고 많은 시장참여자들의 판단 속에 스며들어 있다.

여기에서 간과된 사실이 있다. 정부 정책은 부동산 가격을 결정짓는 전부가 아니라는 것이다. 여러 요소 중 일부다. 시장의 흐름은 정책의 결과가 아니라 그 자체가 시장의 변수다. 많은 이들이 단순히 ‘노무현·문재인 대통령 시절 집값이 올랐고 이명박·박근혜 시절 집값이 내렸다’라고 뭉뚱그려 기억하는 지난 20여 년 사이, 금리와 유동성이 수차례 오르내리고 국내와 세계경제가 불황과 호황을 오가며 신규 주택 공급량이 줄거나 늘면서 매우 복잡한 집값 방정식을 만들어냈다. 따라서 ‘○○○ 정부 시기’ 혹은 ‘○·○○ 대책 이후’보다 ‘○○○○~○○○○년 금리인상기’ ‘○○○○~○○○○년 마이너스 성장기’ 같은 구분이 부동산시장을 끊어 읽는 기준점으로 더 적합할 때도 있다.

2023년 새해 부동산시장의 타임라인은 어디쯤 위치해 있을까? 윤석열 정부 취임 이후 크고 작은 부동산 정책이 발표됐다. 초기 공급 확대책(8·16 대책)을 제외하면 대부분 규제 완화책이다. 지난 1월3일 국토교통부 업무보고 때 발표한 ‘주택시장 연착륙 방안(1·3 대책)’이 그 정점을 찍었다. 문재인 정부 시절 도입·강화되었던 부동산 규제책들이 거의 다 거둬들여졌다.

시장을 보면, 국내외 경제 상황은 전무후무할 정도로 침체되어 있다. 최근 1년 사이 미국 등 선진국과 한국의 기준금리가 모두 급격히 상승했다. 국내외 올해 경제성장률은 예측치가 새로 나올 때마다 점점 마이너스 방향을 가리키고 있다. 부동산시장 속에서 ‘고금리×고물가×저성장…’이라는 역대 최고 난도의 고차방정식이 세워지고 있다. 이번 정부의 규제 완화책도 이 방정식 속 하나의 항으로 들어갈 것은 분명하다. 하지만 그 항이 산술식에서 얼마만치의 가중치를 지닐지에 대해서는, 결과값이 나온 뒤에야 역산해볼 수 있을 따름이다. 다만 과거 정부의 부동산 정책과 시장 흐름의 관계를 다시 되짚어보면서 힌트 정도는 얻을 수 있다.

■ 윤 정부, 어떤 규제 얼마나 풀었나

부동산 규제는 크게 네 가지로 나뉜다. 분양(청약)시장 규제, 재건축·재개발 규제, 대출 규제, 세금 규제 등이다. 분양시장 규제로 ‘로또 청약’을 막고, 재건축·재개발 규제로 조합원들의 과다 이익을 막으며, 대출 규제로 돈줄을 죄고, 세금 규제로 주택 보유와 매매 부담을 늘리는 식으로 주택시장의 수요를 조절해왔다. 윤석열 정부는 취임 8개월 만에 이 네 부문 규제를 거의 다 풀었다.

첫째, 분양시장 규제 중 전매제한이 대폭 완화되었다. 전매제한은 분양권을 자유로이 사고파는 행위를 막아 단기 시세차익을 노리는 투기 수요가 청약 시장에 들어오지 못하도록 막기 위한 제도다. 문재인 정부 시기 최대 10년까지 늘어났던 분양권 전매제한 기간을 윤석열 정부는 최대 3년까지로 확 줄였다. 수도권이라도 강남 3구와 용산구를 제외하면 당첨 후 1년이나 혹은 6개월 만에 분양권을 사고팔 수 있게 되었다.

수도권 분양가상한제 주택 등에 적용되던 실거주 의무(2~5년), 1주택자가 청약에 당첨된 경우 기존 보유 주택을 2년 이내에 처분해야 하는 의무도 사라질 예정이다. 분양가가 9억원(지난해 11월부터는 12억원)이 넘을 경우 중도금 대출을 제한하던 규제도 풀고, 주택 소유자도 무순위 청약을 신청할 수 있도록 규정을 바꾸었다. 무주택·실거주 수요자뿐 아니라 유주택·다주택자도 분양시장에 진입할 수 있도록 문틈을 벌린 것이다.

재개발·재건축 시장도 정부 규제의 풀고 조임이 늘 이슈가 되는 곳이다. 조합원들은 노후된 주택을 빨리 부수고 새 아파트를 올려 최대한의 수익을 내려 한다. 정부는 그 열기가 전체 부동산시장을 지나치게 자극하지 않도록 규제를 조여 ‘관리’하거나, 규제를 적당히 풀어 도심 주택 공급 확대 신호를 보내는 식으로 ‘활용’해왔다. 정부의 재개발·재건축 규제는 크게 세 단계로 작동한다. 1단계는 일단 부수기 어렵게 만들기(재건축 안전진단 강화), 2단계는 신규 분양 물량에 너무 높은 가격을 책정하지 못하게 하기(분양가상한제), 3단계는 조합원 이익이 과도하게 남을 때 이를 일부 거두는 조치(재건축 초과이익환수제)다. 윤석열 정부는 지난해 8·16 대책 이후 이 세 단계 규제를 모두 없애거나 약화하는 쪽으로 관련 법과 규정을 손질하고 있다.

금융과 세제를 활용한 부동산 규제도 대폭 풀었다. 이전까지는 무주택자가 아닌 이상 은행에서 주택담보대출을 받아 주택을 구입하기가 불가능하거나 매우 어려웠지만, 이제 훨씬 수월해졌다. 윤 정부는 지난해부터 잇따라 발표한 부동산금융 규제 완화 정책을 통해 1주택자·다주택자도 대출을 받아 추가 주택을 구입하는 데 부담이 적도록 여러 제한과 조건들을 없애줬다. 주택담보대출을 통한 구매 후 기존 주택을 처분해야 하는 기한을 6개월에서 지난해 5월 2년으로, 올해 1월에는 3년으로 연장했다. 주택담보대출이 아예 불허되던 규제지역 내 15억원 초과 아파트도 대출로 장만할 수 있게 되었다. 담보인정비율(LTV)과 총부채상환비율(DTI) 기준도 완화해 대출 한도도 늘려줬다. 다주택자에게 특별히 더 높이 매겨지던 취득세·양도소득세·종합부동산세의 세율도 모두 낮아졌다. 실제로는 다주택이지만 세금 부과 기준에서는 ‘1주택자’가 될 수 있는 예외 규정도 곳곳에 만들었다. 집이 두 채 이상 있어도 요리조리 잘만 피해 가면 집을 추가로 살 때(취득세), 팔아서 시세차익을 낼 때(양도소득세), 공시지가에 따른 보유세가 책정될 때(종합부동산세) 모두 ‘1주택자’ 지위를 누리며 추가 세 부담을 피할 수 있게 되었다.

마지막으로, 이 모든 장치를 차등 적용하고 해제하며 시장을 관리해오던 ‘규제지역’ 구분이 이제 거의 역사 속으로 사라졌다. 규제지역은 조정대상지역→투기과열지구→투기지역 순으로 규제의 강도가 세진다. 윤 정부는 지난 1·3 대책으로 서울 강남 3구와 용산만 남기고 전국의 나머지 규제지역을 전면 해제했다.

■ 이명박·박근혜 때와 무엇이 같고 다른가

이번 말고도 부동산 규제가 크게 완화된 시기가 두 번 더 있었다. 이명박 정부 시기(2008.2~2013.2)와 박근혜 정부 시기(2013.2~2017.3)이다. 이명박 정부 초기는 미국·유럽발 금융위기 여파가 덮치고 지방 아파트 미분양이 넘치면서, 박근혜 정부 초기는 오랜 거래절벽과 ‘하우스푸어’ 문제가 심각해지면서 부동산 규제 완화 목소리가 높아지던 때였다. 두 정부 모두 분양권 전매제한 등을 풀고 주택담보대출 한도를 높여주고 각종 부동산 세금을 깎아줬다. 이후 몇 번의 부침이 있었지만 전국 주택가격은 결과적으로 우상향 그래프를 그렸다.

그렇다면 이번에도 비슷한 흐름을 보일까? 결국 부동산 가격은 조만간 다시 오르게 되는 게 아닐까? 그런데 정부가 부동산 규제를 완화했다는 공통점을 빼면, 두 번의 부동산시장 침체기는 지금과 꽤 다른 구석이 많다. 이명박 재임기인 2008~2010년은 한국 경제 반등기였다. 취임 초 900대이던 코스피 지수가 2010년 2000대를 넘어섰다. 2009년 0.8%이던 경제성장률이 2010년 6.8%로 크게 올랐다(〈그림 1〉 참조). 전례 없는 반등률이었다. 대외 여건이 한몫을 했다. 중국이 크게 성장하면서 투자를 늘리던 시기였다. 자동차·화학·정유·조선·철강·해운 산업의 수출실적이 연일 최고치를 기록했다. 지금은 중국을 포함한 전 세계가 ‘글로벌 저성장’의 초입에 들어섰다는 데 모두가 수긍하는 시대다. 그때와 같은 반등을 기대하기는 어려운 여건이다.

박근혜 정부 시기는 이명박 정부 시기의 ‘반짝 호황’이 끝나고 경기가 장기침체로 이어지던 때였다. 부동산 가격이 급락하지는 않았지만 거래가 끊겨 ‘집이 팔리지 않는다’는 하우스푸어의 아우성이 연일 신문을 도배했다. ‘활성화’ ‘활력 회복’이라는 키워드가 부동산 정책을 포함한 모든 경제정책의 목표로 들어갔다. 정부는 규제를 푸는 수준을 넘어 아예 ‘빚내서 집 사라’로 요약되는 ‘수요 촉구’ 부동산 정책들을 발표했다. 이후 부동산시장은 점차 가격 상승기로 접어들었다.

그때와 지금 가장 다른 점은 바로 ‘금리’다. 지금은 금리 상승기지만 그때는 금리 하락기였다. 박근혜 정부 당시 한국은행은 수출 불황과 소비심리 위축을 타개하기 위해 기준금리를 여섯 차례 내렸다. 임기 초 2.5%이던 기준금리가 임기 후반 1.25%로 절반 떨어졌다(〈그림 2〉 참조). 미국과 유럽이 제로금리를 유지하던 시기여서, 추가 금리조정을 통해 경기회복을 도모할 수 있는 여유도 있었다. 지금은 금리를 내리고 싶어도 미국 기준금리가 한국보다 이미 높기 때문에(미국 4.5%, 한국 3.5%) 추가로 쓸 수 있는 카드가 없다. 박근혜 정부 시기는 또한 전세가 상승률이 높았다. 전세가에 떠밀려 매매를 선택하는 수요가 어느 정도 있었다. 이번에는 전세가가 매매가와 동반 하락하는 추세다. 무주택자 입장에서는 굳이 주택 매입을 선택할 이유가 사라졌다.

■ 시장 이기는 정부 없다?

부동산 정책은 시장에 분명히 영향을 미친다. 하지만 전부는 아니다. 정책이 A 방향을 지향했을 때 실제 시장이 A 방향으로 갔다고 해도 그것이 정책 때문인지 다른 요인의 영향인지 구분하기는 쉽지 않다. 그 이유는 첫째, 한국 부동산시장의 덩치가 많이 커졌다. 정책을 써도 그 효과가 나기까지 시간이 오래 걸린다. 효과가 날 때쯤엔 그 정책이 필요 없어지거나 오히려 역효과가 나기도 한다. 겨울에 군불을 지펴 작은 방 하나를 데우는 것과 대저택을 데우는 것의 차이다. 대저택에서 난방 효과가 날 때쯤엔 이미 여름이다.

둘째, 국외 요인이 부동산시장에 엄청난 영향을 미친다. 우크라이나에서 전쟁이 터지고 미국 연방준비제도에서 금리인상을 발표하는 등의 해외 사건이 한국 부동산시장을 움직이기도 하는 것이다. 영향을 받는 속도도 예전보다 더 빨라졌다. 홍춘욱 이코노미스트(프리즘투자자문 대표)는 “부동산 장기 사이클에 미치는 영향 가운데 국내 요인은 많아야 4할이다. 과거 정책 2할, 현 정책 2할, 나머지 6할은 금리 등 글로벌 경제 변수다”라고 말했다.

부동산 정책이 시장에 미치는 영향을 읽을 때 또 한 가지 고려해야 할 특이사항이 있다. 바로 ‘학습효과’다. 여러 차례 반복되는 ‘정책-시장 반응-정책 수정’의 사이클 속에서 부동산시장 참여자들은 ‘버티면 정책은 언젠가는 뒤집힌다’라는 믿음으로 정책이 가리키는 방향을 역행하는 선택을 하는 경향이 점점 강해졌다. 이는 정책의 효과를 희석시키고 오히려 정책이 막고자 한 사태를 일으키기도 한다. 특히 노무현·문재인 정부 시기 부동산 규제 강화 정책에 대한 시장의 반응이 그러했다. 도입된 규제가 결국 여론과 경제계의 요구에 밀려 풀려버린 경험이 벌써 여러 차례 쌓였다. 이런 학습효과는 어떤 방향이든, 향후 도입될 정부의 부동산 정책을 더욱 무력화하는 데 일조한다. ‘시장 이기는 정부 없다’는 말은 흔히 ‘기승전 상승론’의 근거로 사용되어왔지만, 정책의 무력함이 여러 차례 시장참여자들에게 학습된 다음에는 어쩌면 부동산 가격 하락장에서도 똑같이 통할 수 있다.

■ 연착륙 성공할까?

지금 정부도 부동산 정책이 시장에 미칠 영향에 대해 크게 기대를 걸고 있지는 않다. 여러 부동산 규제 완화책을 잇달아 발표하는 와중에도 원희룡 국토교통부 장관은 기자간담회 등을 통해 “그런다고 집값이 다시 오르지는 않을 것이다”라는 메시지를 여러 차례 전달했다. “시장 기대보다 (부동산 규제 완화를) 앞당기고 강도를 높인 게 맞지만, 과거같이 빚을 내 집을 사라거나 가격을 부양하려는 것과는 의도도 다르고 결과도 다르다(1월6일 워싱턴 특파원 기자간담회).” “전반적인 가격이나 거래가 살아날 거라고 생각하지 않고 그렇게 되지도 않을 것(1월23일 ‘연합뉴스TV’ 인터뷰).” 다만 “거래 단절로 가계 파탄이 오는 부분에 대해 숨통을 트고 속도를 늦출 필요”를 언급했다. 즉 지금 정부의 부동산 규제 완화가 추구하는 목표는 부동산 가격 ‘연착륙’이다.

연착륙의 성공 가능성에 대해 전문가들은 예측이 엇갈린다. 홍춘욱 이코노미스트는 “적절한 시기에 규제를 잘 풀었다”라고 본다. “금리인하나 재정자금 투입이 어려운 여건이니 규제 완화로 대응한 것은 타당하다. 지금 부동산시장의 가장 큰 문제인 거래절벽이 뚫릴 가능성이 높아졌다.” 다만 홍 대표는 부동산 가격 하락세가 멈추거나 속도가 늦춰진다면 그것은 규제 완화보다 최근의 ‘금리인상 중단’에 대한 기대감이 더 큰 영향을 미친 것으로 봐야 한다고 덧붙였다.

배문성 이스트스프링자산운용 애널리스트는 정책이 본디 목적을 달성하지 못할 경우의 위험에 대해서도 짚어볼 필요가 있다고 말했다. “하락기가 길어질 것 같다면 완화책도 하나씩 내놓는 게 낫다. 다음에 풀 규제가 아직 남아 있는 상황이 오히려 시장의 연착륙을 도울 수 있다. 처음부터 강한 약을 썼다가 효과가 없을 때 절망감은 더 셀 수 있다('공급 부족하지 않은데 집값이 올랐던 이유' 기사 참조).”

이번 규제 완화책이 별 효과는 없는 데 비해 후과는 크고 길게 남을 것이라는 우려도 나온다. 전강수 대구가톨릭대 경제금융부동산학과 교수는 “단지 시장을 조절하는 차원을 넘어서 부동산 제도의 근간을 흔드는 정도까지 규제를 완화해버렸다. 흔들고 나면 반드시 후과가 있다. 거시경제 상황이 바뀌면 다시 투기 광풍이 불 때 촉매제가 될 것이다. 그런 경험 때문에 한국 사회가 얼마나 큰 비용을 치렀나. 뻔히 앞이 보이는데도 그 과오를 다시 반복하고 있다”라고 말했다.