철도 민영화 논란의 핵심은 황금 노선으로 불리는 수서발 KTX 노선이다. 서울 강남권 철도 수요를 휩쓸어갈 이 노선이 누구 손에 떨어지느냐에 따라 철도 민영화 논란의 실체가 확인된다.

국토교통부(국토부)의 방침은 확고하다. 첫째, 2015년 개통 예정인 수서발 KTX 노선은 철도공사에 주지 않는다. 둘째, 철도공사와 연기금 등이 출자한 자회사를 만들고, 이 자회사가 기존 철도공사와 경쟁하도록 수서발 KTX 노선을 준다.

세 번째가 핵심이다. 이 자회사는 민간 지분 참여를 막는다. 연기금 등 공공부문 투자만을 받도록 하고, 민간에 매각할 수 없도록 정관과 협약에 명시한다. 즉, 국토부의 방침은 ‘민간 참여 차단’과 ‘공공부문 내에서의 경쟁 촉진’으로 요약된다. 이 구상대로 된다면, 이를 ‘철도 민영화’라고 부르는 것은 무리다.

문제는 신뢰도다. 여전히 철도 민영화 가능성을 의심하는 쪽에서는 국토부가 내놓은 대안이 충분하지 않다고 느낀다. 입법 차원으로 민간 참여가 봉쇄된 것이 아니라, 국토부 정책 차원의 봉쇄이기 때문이다. 다시 말해 국토부가 정책 방향을 바꾸기만 하면 민영화는 얼마든지 가능해진다. 국토부 계획대로 등장하게 되는 자회사만 민영화하는 것은 철도공사를 통째로 민영화하는 것보다 쉽다.

국토부가 신뢰의 위기에서 자유롭지 못한 것은, 이미 초대형 거짓말을 한 전력이 있기 때문이다. 이명박 정부 당시 국토해양부는 대운하 사업을 추진하기 위한 일종의 위장막이었던 4대강 사업 추진에 적극 나선 바 있다. 4대강 사업이 실제로는 대운하 사업이라는 비판에 국토부는 이명박 정권 내내 ‘대운하와 4대강 사업의 차이’를 강변했다. 하지만 정권이 바뀌자마자 감사원은 4대강 사업이 사실상 대운하로 가기 위한 위장이었다는 감사 결과를 발표했다(〈시사IN〉 제305호).

〈시사IN〉은 철도산업 발전방안 추진 과정에서 나온 연구용역 자료들과, 국토부가 의뢰한 로펌 자문자료를 입수해 분석해봤다. 연구용역 자료는 한국교통연구원이 수행해 5월 국토부에 보고한 〈철도산업 구조개혁 및 철도발전 계획 수립〉이다. 400여 쪽에 달하는 이 연구용역 결과를 바탕으로 국토부는 6월에 〈철도산업 발전방안〉을 내놓는다. 수서발 KTX 노선 자회사 설립 방침도 여기서 확정된다. 7월에는 국토부가 법무법인 김앤장, 세종, 한결 세 곳에 의뢰해 법률 검토를 받는다.

자료를 분석한 결과, 철도정책의 전개 과정은 대운하 사업의 추진 과정과 대단히 유사하다는 사실이 확인되었다. “대운하의 현재를 보면 철도의 미래가 보인다”라고 해도 과하지 않을 정도로, 두 사업의 추진 과정은 판박이였다.

여론 저항에 일단 멈춤. 하지만 물밑에선…

수서발 KTX 민영화 논란이 처음 터져나온 것은 2011년 12월이다. 국토부는 이듬해 대통령 업무보고 자리에서 민영화 방안을 보고할 계획이었다. 이 사실이 〈시사IN〉 보도(제224호)로 알려진 이후 반대 여론이 들끓었다. 현 대통령인 박근혜 당시 새누리당 비상대책위원장도 총선을 앞두고 “지금 같은 방식의 민영화는 반대한다”라고 밝혔다.

여론이 나빠진 데다 2012년 총선과 대선을 거치면서 민영화 계획은 쏙 들어간다. 하지만 물밑작업마저 중단된 것은 아니었다. 국토부는 이명박 정부 시절이던 지난해 9월과 박근혜 정부 출범 이후인 올해 4월, 두 번에 걸쳐 ‘철도산업 개편방향’ 연구용역을 발주한다. 그 결과물이 5월에 나온 용역 보고서와 6월에 국토부가 내놓은 〈철도산업 발전방향〉이다.

대운하 또한 마찬가지였다. 2008년 촛불집회로 거대한 저항에 부딪힌 이명박 대통령은 그해 6월 대운하 포기 선언을 한다. 하지만 이 포기 선언 이후 국토부 산하에 4대강 태스크포스(TF)가 꾸려진다. 공문도 예산도 회의 기록도 없고, TF팀 활동처도 정부청사가 아니라 한강홍수통제소에 두었다. ‘비밀 TF’로 불리는 이유다. 같은 해 12월이 되면 대통령 이하 정권 핵심 인사들이 일제히 ‘4대강 사업’의 포문을 연다. 이후 이명박 정부는 4대강 사업을 여론 반대에도 아랑곳하지 않고 불도저처럼 밀어붙였다.

“대운하 아니다!” “민영화 아니다!”

국토부는 수서발 KTX 노선 사업자 선정은 민영화가 아니라고 주장한다. 모든 지분을 철도공사와 연기금 등 공공부문이 매입하고, 추후 이를 민간에 넘길 수 없도록 정관과 협약에 명기하기 때문이라는 것이다.

만일 정부가 말을 뒤집을 생각이 없다면, 이 주장은 설득력이 있다. 하지만 논란의 핵심은 철도 민영화에 뜻이 없다는 정부의 말을 어디까지 믿을 것인가다.

다시 대운하로 돌아가 보자. 2008년 12월 총리실은 4대강 사업이 대운하가 아닌 근거로 수심의 차이를 든다. “대운하 사업은 수심 6.1m. 반면 4대강 사업은 수심 2m.” 하지만 수심 2m를 내걸었던 4대강 사업은 2009년 4월이 되면 다시 6m로 회귀했다. 정부가 거짓말을 한 것이다.

2009년 6월 이명박 대통령은 “대운하의 핵심은 한강과 낙동강을 연결하는 것”이라고 말했다. 두 강을 연결해야 대운하인데, 4대강 사업은 두 강을 연결하지 않으니 대운하가 아니라는 얘기다. 이 말은 아예 MB 본인이 뒤엎는다. 퇴임 직전이던 올해 1월 MB는 4대강 사업 ‘공신들’과 만나 “(대운하는) 내가 거의 다 해놨기 때문에 나중에 현명한 후임 대통령이 나와서 갑문만 달면 완성된다”라고 말했다. 정부의 호언장담은 그렇게 속속 거짓말로 확인되었다. 

한 번에 안 되면, 단계를 쪼갠다

철도 민영화에서 가장 어려운 단계는, 돈이 되는 황금 노선만 따로 떼어내는 작업이다. 수많은 적자 노선과 이런저런 공적 책임이 덕지덕지 얽힌 철도공사보다는, 황금 노선 한두 개만 운영하는 독립 법인이 훨씬 매력적인 상품이다.

현재 진행되는 수서발 KTX 독립법인은 정확히 이 방향을 향하고 있다. 황금 노선만 운영하는 ‘홀가분한’ 독립법인이 생긴다. ‘민영화’라는 말을 꺼내지 않고도, 마음만 먹으면 민영화로 갈 수 있는 길을 닦았다. 그러면서도 민영화에 대한 여론의 저항은 효과적으로 무마할 수 있다.

이 역시 대운하 사업 때부터 익숙한 패턴이다. 대운하 공약이 국민 저항에 부딪힌 2008년 5월, 정권 실세로 분류되던 정두언 의원은 “대운하를 한강 개발과 같은 재정비 사업으로 우선 추진하고, 연결(운하 개통) 부분은 계속 논의하자”라는 말을 한다.

즉, 대운하 공약을 ‘하천 정비’와 ‘운하 개통’ 두 단계로 쪼갠다. ‘하천 정비’와 대운하의 관계는 철저히 부정하지만, ‘하천 정비’를 끝내놓고 보면 두 강을 연결했을 때 바로 대운하가 되는 단계까지 가 있게 된다. 그러고 나면? “사업을 다 해놓고, 대다수가 운하를 연결하자고 하면 말자고 할 수는 없다(박병원 당시 청와대 경제수석).” 대운하 사업은 여론 반대가 큰 정책을 여러 단계로 쪼개서 반대 여론을 분산·교란하는 고전적인 기만술의 전형을 보여주었다.

당시 국토부는 이런 기만술의 최전선에서 분투했다. 2008년 12월, 정종환 당시 국토부 장관은 출입기자들을 불러 “4대강 사업은 대운하가 아니다”라고 설명하고, 일부 매체에는 아예 이를 다룬 특별 기사를 써달라고 요청했다고 〈파이낸셜뉴스〉가 보도했다.

1단계가 진행되면, 되돌리기 불가능하다

국토부의 계획대로 수서발 KTX 노선이 자회사의 손에 떨어지면 철도공사의 재무건전성은 치명타를 맞게 된다. 철도공사의 수익구조는 주요 간선 KTX에서 벌어들인 돈으로 지선이나 화물철도의 적자를 보전하도록 되어 있다. 즉, 황금 노선의 수익으로 철도교통 체계의 공공성을 떠받치는 구조다.

수서발 KTX가 강남권 수요를 빨아들이면 철도공사는 철도 공공성을 떠받칠 여력이 사라진다. 반면 그런 부담으로부터 자유로운 신설 자회사는 경쟁에서 상당한 이점을 누리게 된다. 가격 인하의 여력도 신설 자회사가 철도공사보다 클 전망이다. 철도공사보다 수서발 KTX의 영업성과나 서비스 만족도가 높을 가능성이 큰 구조다. 장기적으로 이는 ‘경쟁체제 예찬론’에 힘을 실어주는 효과를 내기 쉽다.

황금 노선을 빼앗긴 철도공사는 부실기업이 된다. 국토부 연구용역을 수행한 교통연구원은 철도공사 승무원을 감축(여객열차 1인 운전 확대)하고, 적자역 인력을 줄이며(상근 인력 감축·외주·무인화), 민간 철도회사로의 이직을 지원한다는 등의 인력 감축 계획을 제시했다. 철도공사가 부실화·유명무실화하면, 추후 철도 공공성을 복원하자는 여론이 조성된다 해도 대안이 없어지는 효과가 있다.

교통연구원은 “철도산업의 근본 개혁을 위해서는 민간 운영이 바람직”하지만, “정치권과 철도노조의 반발로 사회적 갈등이 발생”할 것이라며, 일종의 절충형 대안으로 철도공사 출자회사 형태를 제시한다. 내심 선호하는 최종 해결책은 결국 민간 참여라는 얘기다.

대운하를 추구하던 이명박 정부 핵심 인사들의 머리를 사로잡은 것은 이른바 ‘청계천 모델’이었다. 이명박 서울시장 시절의 청계천 사업처럼, 여론의 반발이 크더라도 일단 사업이 완성 단계에 들어가면 지지 여론이 높아지리라는 믿음은 대운하 사업 추진자들에게도 영향을 끼쳤다.

이만의 당시 환경부 장관은 “국민들이 잘 몰라서 대운하를 반대한다. 여러분이 노이로제처럼 생각하는 운하 문제도 어느 땐가는 거론될 것이다”라며, 4대강 사업을 잘 해놓으면 결국 대운하 지지 여론도 증가할 것이라는 기대를 내비쳤다. 우선은 추진 단계를 쪼개고, 1단계에서 원하던 성과가 나오면 2단계를 다시 꺼내드는 그림이다.

대운하 1단계였던 4대강 정비 사업에 직접 투입된 돈만 22조원이다. 이 정도 돈을 쏟아부었다면 MB가 “내가 거의 다 해놓았다”라며 자신감을 보일 만하다. 22조원을 없던 일로 하자고 하기보다는, 조금만 더 투자해서 대운하 한번 해보자고 설득하기가 더 쉬울 것이라고 당시 권력 핵심부는 판단했다.

지상 명령, 입법부를 우회하라

교통연구원 용역 보고서는 수서발 KTX 사업자 선정 옵션들을 비교하면서, 각 방안들이 현 제도에서 가능한지를 주목했다. 교통연구원은 ‘민간 참여안’이나 ‘철도공사 출자회사’ 옵션은 현행법을 손볼 필요가 없으나, 철도공사와 동등하게 경쟁할 제2공사를 신설하는 방안은 ‘제2공사법 제정’이 필요하다며 사실상 부정적인 평가를 내린다.

철도 민영화 논란 내내 국토부는 국회 입법이 필요한 옵션들을 족족 기각해왔다. 논의를 국회로 끌고 들어가면 실패할 가능성이 높다는 기류가 있다. 입법부로 결정 권한이 넘어가게 되면, 민영화 논란이 정치적으로 불붙으면서 국토부로서도 결론을 예측할 수 없게 된다.

대운하 또한 철저하게 국회를 우회해서 추진됐다. 4대강 사업 예산은 매해 예산 파동과 날치기의 핵심 원인이 되었다. 4대강 사업은 국가재정법상 반드시 예비타당성 조사(예타)를 거쳐야 했지만, MB는 대통령령으로 재해예방사업일 경우 예타 대상에서 제외할 수 있다고 규정해 국가재정법의 입법취지를 침해했다. 2012년 부산고법은 4대강 사업에 위법 판결을 내리기도 했다. 

‘연구용역 자판기’를 확보하라

철도 민영화 논란이 진행된 기간 내내 국토부는 철도정책 관련 용역을 계속 교통연구원에 맡겼다. 교통연구원은 2011년 9월에는 민영화 논리를 뒷받침하는 연구용역을, 지난해와 올해에는 ‘철도 경쟁체제 도입’(국토부가 ‘민영화’ 대신 선호하는 표현이다)을 위한 연구용역을 두 차례 수행했다. 국토부는 정책 방향이 달라졌다고 주장하지만, 연구용역 주체는 같다. 교통연구원은 달라진 국면마다 국토부에 보조를 맞추는 연구 결과를 제출했다.

대운하를 추진하던 이명박 국토부에도 비슷한 파트너가 있었다. 건설기술연구원(건기연)이다. 건기연은 대운하 사업과 4대강 사업을 정당화하는 연구용역을 단골 수주했다. 건기연 소속 연구원 김이태 박사는 “4대강 사업은 위장된 대운하 사업이다”라고 양심선언을 했다가 내부 징계를 당했다. 김 박사의 양심선언은 올해 감사원 감사 결과 사실로 확인되었다.

신뢰 위기에 몰린 국토부, 또 꼼수

대운하·4대강 사기극은 국토부의 원죄와도 같다. 이 정도 거짓말을 한 정부기관이 여론의 신뢰를 받기는 쉽지 않다. 더욱이 철도정책 추진 과정은 대운하 사업 추진 과정과 신기할 정도로 비슷한 궤적을 그리고 있다. 국토부의 거듭된 해명에도 민영화 논란이 가라앉지 않는 이유다.

그래서일까. 올해 7월 국토부는 로펌 세 곳으로부터 법률 조언을 받았다. 국토부가 보낸 질문지를 보면 “정부는 민영화 우려를 방지하고자 (수서발 KTX 운영사의) 공공부문 출자지분의 민간매각 가능성을 방지하는 방안을 다음과 같이 준비하고 있습니다”라며 몇 가지 질문을 보냈다.

하지만 이 법률 검토마저 꼼수에 가까웠다. 두 번째 질문에서 국토부는 이렇게 물었다. “위 방안들이 정부와 철도공사의 동의 없는 민간 매각을 실질적으로 제한할 수 있는지 여부.” 이 질문에는 함정이 숨어 있다.

그간의 민영화 논란에서, ‘정부가 동의하지 않는 민간 매각’이 가능한지는 애초에 논점도 아니었다. 굳이 복잡한 방어 장벽을 치지 않더라도, 정부의 의지가 없으면 민간 매각은 당연히 일어나지 않는다. 즉 국토부의 질문을 풀어쓰면, “우리가 팔 생각이 없으면, 안 팔 수 있습니까?”라는 뜻이 된다. 동어반복이다. 세 곳 로펌이 “그렇다”라고 답할 수밖에 없다.

답변서를 검토한 김선수 변호사(전 민변 회장)는 “하나마나한 질문”이라고 일축했다. “주식회사란 지분의 자유로운 양도가 핵심이다. 정부가 매각 의지가 없다면 주식회사를 할 필요도 없다. 어떤 제한조건을 얼마나 강화하든 간에, 결국 정부의 의지에 따라서 매각은 얼마든지 가능하다.”

다시 처음으로 돌아왔다. 결국 문제는 신뢰다. 국토부는 로펌 세 곳에 전혀 엉뚱한 질문을 함으로써 자신들에게 유리한 답을 받아왔다. 법률 검토는 국토부의 의도와 달리 신뢰의 위기를 증폭시켰다. 대운하·4대강 사업에서 거짓말을 한 국토부의 말을, 철도정책에서는 믿어야 할 이유가 무엇인가라는 핵심 질문은 여전히 해결되지 않고 있다.

민주당 박수현 의원(국토교통위)은 “국토부가 그토록 대운하가 아니라고 주장했던 4대강 사업이 결국 대운하였던 것처럼, 지금의 철도산업 개편 방향도 결국은 민영화로 가는 전 단계라는 의혹을 지울 수 없다. 국토부는 정직하게 국민적 의혹에 답해야 한다. 국정감사에서 제대로 추궁하겠다”라고 말했다.