경제
경기도 지방자치단체장들이 거리로 나섰다. 6월7일, 이재명 성남시장은 서울 광화문광장에서 단식 농성을 시작했다. 염태영 수원시장, 채인석 화성시장도 24시간 동조 단식을 했다. 정찬민 용인시장, 신계용 과천시장은 정부청사 앞에서 1인 시위를 했다. 이들은 한목소리로 ‘정부의 지방재정 개편안 저지’를 외쳤다. 시의원들과 시민들도 동참했다. 6월11일 서울 광화문광장에서 열린 ‘지방자치 수호를 위한 시민문화제’에는 성남·수원·화성·용인·과천·고양시 등으로부터 시민 2만명이 모여들었다. 지역 현안에 여야가 따로 없었다. 정찬민 용인시장과 신계용 과천시장은 새누리당 소속이다.
행정자치부가 지난 4월22일 발표한 지방재정 개편안이 지방자치단체장들의 반발에 부딪혔다. ‘지방자치단체 간 형평성 강화’라는 정부 취지와 ‘지방재정 자율성 훼손’이라는 지방자치단체의 항변이 맞섰다.
문제가 된 것은 경기도 지역의 ‘조정교부금 제도’다. 조정교부금이란, 지자체 간 재정 형평성을 위해 시·군이 걷은 도세의 일부를 다시 시·군에 배분하는 것을 말한다. 성남이나 수원에서 부동산 거래가 일어나며 발생하는 취득세·등록세나 과천 경마장에서 걷는 레저세는 도세에 해당된다. 도세는 각 도의 몫이지만 징수하는 주체는 시·군이다. 이렇게 걷힌 도세의 일부는 시·군의 재정 격차를 해소하는 데 사용된다. 인구 50만명 이하 시·군은 해당 지자체가 거둔 도세의 27%, 인구 50만명 이상의 지자체는 거둔 도세의 47%를 모아 조정교부금 재원을 마련한다. 인구(50%), 재정력(20%), 징수 실적(30%) 등의 기준에 따라 이 재원이 각 시·군에 배분된다. 인구가 많을수록, 재정이 열악할수록, 징수 실적이 좋을수록 조정교부금을 많이 받는다(분배 비율은 지방재정법 시행령 제36조 3항에서 정하고 있다).
예외가 있다. 불교부단체다. 불교부단체는 재정이 상대적으로 양호해 정부로부터 보통교부세를 받지 않는 지방자치단체를 말한다. 2016년 현재 전국에 7곳이 있는데, 특별·광역시로는 서울시가 유일하고 시·군은 경기도의 성남·수원·용인·화성·과천·고양 6곳이다. 이들 지자체(불교부단체)는 지방재정법 시행령 제36조 4항에 따라 시·도 조례가 정하는 금액을 우선 배분받을 수 있다. 불교부단체는 보통교부세를 아예 받지 않는다는 점을 고려한 것이다. 이 시행령을 근거로 2015년부터 경기도 조정교부금 배분 조례가 시행되었고, 불교부단체는 자신들이 낸 조정교부금의 90%를 우선 배분받고 있다.
예를 들어 성남시가 2016년 거둘 도세는 5446억원으로 예상된다. 이 중 47%인 2559억원이 조정교부금 재원이 되고, 나머지 50%는 경기도 세입으로 편성된다(3%는 세금 징수 비용으로 다시 성남시에 돌려준다). 성남시가 거둔 도세 중 조정교부금 재원이 된 2559억원의 90%, 즉 2304억원에 해당하는 금액을 우선 보전받는 것이 조정교부금 배분 조례다.
그런데 정부가 지방재정법 시행령을 개정해 이 조정교부금 우선 배분을 폐지하고 다른 지자체와 똑같은 배분 비율에 따라 조정교부금을 나누겠다고 나선 것이다. 더불어 인구 50%, 징수 실적 30%, 재정력 20%에 따라 배분하게 되어 있는 비율도 인구와 징수 실적 비율을 줄이고 재정력을 최소 30%로 조정해 재정 사정에 따른 배분을 강화하겠다는 계획이다.
지방재정 개편안의 취지는 여유 있는 지방자치단체의 돈을 그렇지 못한 지방자치단체에 배분해서 형평성을 확대하자는 것이다. 그러나 정작 당사자인 서울을 제외한 6개 불교부단체는 ‘여유가 없다’고 항의한다. 자체 수입으로 간신히 살림을 꾸리고 있을 뿐이며, 삭감 폭이 너무 커서 자체 사업을 할 수 없는 지경이라는 것이다.
지방자치단체장들이 단식을 하고 1인 시위에 나서는 까닭이 여기에 있다. 염태영 수원시장은 6월16일 국회 토론회에서 “우리 시로서는 사활이 걸린 문제다. 수원시 재정자립도가 50% 수준인데 ‘부자 지자체’라고 한다”라며 행정자치부를 비판했다. 수원시는 이번 개편안이 시행되면 당장 내년부터 세수 1406억원이 줄어든다. 화성시는 1246억원, 성남시는 1395억원, 용인시는 1300억원, 고양시는 709억원, 과천시는 134억원이 줄어든다.
심지어 1인당 예산을 계산하면 정부로부터 보통교부세를 받는 교부단체가 불교부단체에 비해 예산에 여유가 있는 ‘역전 현상’도 나타났다. 2014년 기준 경기도 내 교부단체 25개의 평균 1인당 총 세금 수입은 평균 200만원인 반면 불교부단체 6개의 평균 세입은 175만원이다. 1인당 세출액 역시 교부단체 평균이 166만원, 불교부단체 평균이 147만원이다. 정창수 나라살림연구소장은 “서울 내 자치구의 경우 공동과세 조절을 잘해서 격차가 16대1이던 것을 6대1로 줄였다. 하지만 경기도는 이미 1인당 예산은 교부단체가 불교부단체보다 많다. 합의를 통해 형평성을 조정하되 재정이 ‘역전’해서는 안 된다는 게 기본 원칙이 되어야 한다”라고 말했다.
지방재정 자율성이 훼손된다는 점도 반대 이유다. 이번 중앙정부의 지방재정 개편안이 강행되어 불교부단체의 재정이 악화되면 교부단체로 전환될 가능성이 높다. 특히 고양·과천·화성은 교부단체 전환이 거의 확실시되고 있다. 이재명 성남시장은 “재정 자립성을 갖춘 지자체를 육성해야 하는 게 정부의 의무인데, 불교부단체 6곳 중 3곳을 정부 보조 없이는 못 사는 교부단체로 만들어버렸다. 자율성을 꺾은 것이다. 비난받을 일이다”라고 말했다.
정책 효과 면에서도 의문이 제기됐다. 염태영 수원시장은 “고양·과천·화성이 교부단체로 전환되면 나머지 수원·성남·용인에서 개정안대로 조정교부금을 종전보다 더 가져가게 된다. 그 금액이 2000억원에서 3000억원 수준이다. 이걸 경기도가 아니고 전국 지방자치단체 220개와 나누게 되므로 (단체당 증가하는 교부금은) 10억원 내지 15억원이다. 이걸 나눠주자고 우리는 1000억원 가까운 돈을 한꺼번에 떼인다. 필수 경비도 모자랄 지경이다”라고 항의했다.
지난해 처음 시행한 제도를 벌써 바꾸자고?
일방적인 행정이 더 큰 반발을 불렀다는 지적도 제기됐다. 정창수 소장은 “현재 조정교부금 제도는 2014년 11월에 시행령이 개정돼 2015년 처음으로 시작됐다. 아직 결산이 끝나기도 전에 제도를 바꾸자는 건데, 이렇게 시급한 문제인지 모르겠다”라고 말했다. 정세은 교수(충남대 경제학과)는 “이번 개편안이 사회적 갈등을 야기하는 이유는 충분한 논의 없이 졸속으로 정부가 밀어붙이고 있기 때문이 아닐까 싶다”라고 말했다.
근본적으로 지방자치단체 간 재정 격차를 해결하기 위해서는 지방재정 확충이 필요하다는 목소리도 나온다. 조수진 변호사(참여연대 조세재정개혁센터)는 “(정부가) 지방재원의 양은 그대로 두고 지자체 간 수평적 이동만 기획하고 있다. 이명박 정부에서 (법인세) 감세를 하는 바람에 전국적으로 세금이 부족한데, 국세와 지방세 비율이 8대2이다 보니까 지방세원이 전체적으로 다 부족하다”라고 말했다. 지방정부 간 재정 격차 해소에 앞서 중앙정부와 지방정부 간 재정 격차부터 해소해야 한다는 의미다.
이처럼 중앙정부와 지자체 사이에 갈등이 불거지면서 국회가 나섰다. 6월16일 국회 안전행정위원회 소속 더불어민주당 의원 6명은 홍윤식 행정자치부 장관과 면담했다. 박남춘 더민주 의원은 면담 직후 기자회견에서 “장관은 국회 안행위와 숙의해서 입법 예고하겠다고 답했다”라고 말했다. 6월17일 김종인 더불어민주당 비상대책위원회 대표는 단식 11일째인 이재명 시장의 천막 농성장을 방문해 단식 중단을 권고했다. 이 시장은 “여소야대 정국에서 더불어민주당이 이 문제를 책임지고 해결하겠다는 약속을 해주었기에 당을 믿고 국민을 믿고 현장으로 돌아가겠다”라고 말했다. 이날 이 시장은 단식을 중단하고 병원으로 향했다.