8월18~19일 열린 ‘캠프 데이비드 한·미·일 정상회의’는 지난해 10월 이후 미국 바이든 정부가 추진해온 ‘통합억지(integrated deterrence)’ 전략과 깊이 연관돼 있다. 또 한편으로는 ‘인도태평양판’ 상하이 협력기구(SCO)를 만들고자 했던 미국의 오랜 구상과도 관계가 있다.

제이크 설리번 백악관 국가안보보좌관이 이 회의에 대해 설명한 내용을 살펴볼 필요가 있다. 설리번은 이 회의를 실질적으로 기획·총괄해온 사람이다. 3국 정상회의가 열린 8월18일 그는 세 가지 측면에서 이 회의의 의미를 설명했다. 첫째는 “이번 한·미·일 정상회의로 (한·미, 미·일의) 삼각 안보협력이 새 장을 열게 됐다”. 둘째는 “한·미·일이 인도태평양에서 공동 역량을 건설하는 역내 이니셔티브를 발표할 것”이며 “이는 해상 안보를 포함한다”. 셋째는 한·미·일 3국의 협력이 아시아·태평양 지역에서의 ‘북대서양조약기구(NATO·나토)’ 결성은 아니라는 것이다.

설리번의 세 가지 얘기 중 첫 번째부터 살펴보자. 한·미·일 삼각 안보협력에 관한 것이다. 8월19일 발표된 ‘캠프 데이비드 3국 정상회의 공동성명(일명 캠프 데이비드 정신)’은 이와 관련해 “한·미 동맹과 미·일 동맹 간 전략적 공조를 강화하고, 3국 안보협력을 새로운 수준으로 끌어올릴 것”이라고 했다.

바이든 정부 들어 한·미 동맹과 미·일 동맹에 어떤 변화가 일어났나. 바이든 정부는 지난해 10월 ‘가장 중요한 전략적 경쟁자’라고 스스로 규정한 중국과 ‘가장 급격한 위협’이라고 규정한 러시아를 겨냥해 일련의 안보 전략 문서를 발표했다. 10월12일(현지 시각) 백악관이 발표한 ‘국가안보전략(NSS)’과 10월27일 국방부가 공개한 ‘국방전략서(NDS)’ ‘핵태세 검토보고서(NPR)’ ‘미사일방어 검토보고서(MDR)’ 등이 그것이다. 여기에서 바이든 정부 안보 전략의 트레이드마크로 떠오른 게 바로 ‘통합억지’ 전략이다.

통합억지 전략에 대해 로이드 오스틴 국방장관은 2021년 싱가포르 샹그릴라 호텔에서 열린 ‘아시아 안보 회의(Asia Security Summit)’에서 다음과 같이 설명했다. “통합억지는 동맹국, 파트너와 함께 군사뿐 아니라 비군사 영역의 모든 수단을 활용한다. 기존의 전통적 억지 수단뿐 아니라 새로운 수단을 구축하고, 새롭고 네트워크화된 방식으로 활용하는 것이다. 이를 위해 동맹국, 파트너 국가와 함께 사이버, 우주 등 새로운 영역을 포함한 억지력, 탄력성 및 팀워크를 강화하고자 한다.” 미국의 기존 핵억지력에 재래식 군사력, 경제·외교력, 우주 사이버 영역 등 동원할 수 있는 모든 역량을 결합하고 여기에 동맹국의 군사력까지 통합해 미국이 ‘가장 중요한 전략적 경쟁자’ 중국을 억지하겠다는 것이다.

안보 전략에서 ‘억지(deterrence)’란 우리 측의 강력한 힘을 과시함으로써 상대방이 불순한 행동을 못하도록 사전에 막는 것을 말한다. 미국은 중국이 2027년 이내에 타이완을 군사 공격할 가능성이 높다고 판단한다. 2027년은 시진핑 주석이 3연임의 임기가 끝나는 해다. 4연임으로 넘어갈 수 있는지를 가늠할 분기점이기도 하다. 지난해 중국공산당 20차 당대회에서 시진핑 주석은 타이완 통일을 3연임 집권의 명분으로 내세웠다. 따라서 임기가 끝나는 2027년까지 성과를 보여줘야 한다.

중국의 군사력과 경제력 규모가 이미 매우 커져서 미국 혼자 힘으로는 감당하기 어렵다는 게 미국의 주장이다. 그래서 동맹국과 우방국의 군사력까지 네트워크로 통합해 중국을 억지하겠다는 것이 바로 '통합억지'다. 미국은 일본이나 한국 등의 전통적인 동맹뿐 아니라 궁극적으로는 제1열도선 주위에 있는 우방국들의 군사력까지 모두 통합하고자 하는 것으로 알려져 있다.

일본 ‘적 기지 공격 능력’ 확보의 의미

미국이 전략 문서를 발표하고 두 달 뒤인 지난해 12월16일 일본 내각이 안보 3문서를 통과시켰다. 그 핵심 내용은 일본이 그동안 가질 수 없었던 ‘적 기지 공격 능력’을 확보하겠다는 것과 2027년까지 방위비를 국내총생산(GDP) 대비 2%까지 올리고, 올해 2113억 엔을 들여 미국산 장거리 순항미사일인 토마호크 미사일 500기를 구입하겠다는 것이다. 일본이 ‘적 기지 공격 능력’을 갖추는 것은 곧 사거리 1000㎞ 이상의 중거리 미사일을 보유하겠다는 뜻이다. 그동안은 전수방위(무력 공격을 받았을 때만 방위력을 행사) 원칙에 어긋난다는 일본 국내의 논란뿐 아니라 사실상 미국의 반대로 가질 수 없었다.

미·일 동맹은 미국의 창(공격용 무기)과 일본의 방패(방어 무기) 간 역할 분담에 따라 이뤄진다. 일본이 방패뿐 아니라 창(공격 무기)까지 갖게 되면 미군이 필요 없어지는 것 아니냐는 차원에서 미국이 반대해온 것이다. 그러나 중국이 연안에 배치한 사거리 1500㎞ 이상의 둥펑(동풍)-21D 미사일에 효과적으로 대응할 방법을 더 이상 찾지 못하게 된 미국은 결국 일본의 적 기지 공격 능력(중거리 미사일 보유)을 허용할 수밖에 없었다.

아무 조건 없이 허용한 것은 아니다. 지난해 10월 미국 전략 문서들에서 밝힌 통합억지 전략에 그 해답이 있다. 즉 통합억지 전략과 그것의 실행 전술인 ‘통합방공미사일방위(IAMD)’ 네트워크상에서 자위대의 항공기와 미사일 전력을 통합 운용한다는 전제하에 허용한 것이다. 일본은 안보 3문서에 미국의 통합억지 전략과 통합방공미사일방위를 받아들인다는 내용을 포함함으로써 이를 뒷받침했다.

따라서 일본은 적 기지 공격 능력을 보유해도 마음대로 쓸 수 없다. 미국의 군사행동이 있어야 그와 동시에 일본의 공격도 이뤄지는 것이고 미국이 정보자산을 통해 제공한 표적에 한해 공격할 수 있다. 적 기지 공격은 상대방의 미사일 기지 등 군사기지에 국한해 공격하는 것이기 때문에 미군의 정밀한 표적 설정과 손해평가 능력에 의존할 수밖에 없다는 것이다.

올해 1월13일 미·일 정상회담은 일련의 전략 문서들을 통해 양국 간 진행된 이 같은 논의를 정상 차원에서 확인하는 자리였다. 그리고 4월26일 한·미 정상회담이 열렸고 ‘워싱턴 선언’이 나왔다. 워싱턴 선언문에는 ‘양국 군 간의 공조를 확대 및 심화시켜 나갈 것’이라고만 돼 있는데, 4월26일(현지 시각) 워싱턴 현지 한국 특파원들과 전화 브리핑을 한 백악관 고위 당국자는 “한국의 재래식 자산을 우리의 전략적 계획에 더 잘 통합하는 것을 포함한다”라고 배경을 설명했다고 한다.

따라서 캠프 데이비드 3국 정상회담은 지난해 10월부터 시작된 바이든 정부의 미·일 동맹과 한·미 동맹 재편을 마무리하고 그 위에 한·미·일 3국 협의체라는 모자를 씌우는 데 1차적 목적이 있다 하겠다. 설리번 보좌관이 첫 번째로 언급한 ‘(한·미, 미·일의) 삼각 안보협력이 새 장을 열게 됐다’는 내용이 바로 그것이다.

설리번이 두 번째로 언급한 ‘인도태평양에서 공동 역량 건설을 위한 역내 이니셔티브’와 ‘해상 안보’는 무엇을 뜻하는 것일까. 캠프 데이비드 정상회의 공동성명의 전반부는 한·미·일이 협력관계를 통해 무엇을 할 것인가에 중점이 두어졌다. “이 역사적 계기를 맞이하여 우리는 모든 영역과 인도태평양 지역과 그 너머에 걸쳐 3국 협력을 확대하고 공동의 목표를 새로운 지평으로 높이자고 약속했다. 안전하고 번영하는 자유롭고 열린 인도태평양이 공동의 목표다”라고 밝히고 있다. 또 “한·미·일 협력은 단지 우리 국민들만을 위해 구축된 파트너십이 아닌, 인도태평양 전체를 위한 것”이라고까지 단언한다.

구체적으로 뭘 하자는 건가. 인도태평양 지역의 역량을 강화하는 것이 공동의 목표라고 한다. ‘지역적 도전, 도발, 그리고 위협에 공동 대응’을 강조한다. 이를 위해 ‘정보를 공유하고, 메시지를 동조화하며, 대응조치를 조율하기 위해 3국간 소통을 강화하겠다’고 한다. 그다음은 인도태평양 지역 내 역량 강화를 위해 도움을 줘야 할 대상으로 아세안과 태평양 도서국을 거론한다. 아세안에 대해서는 메콩강 유역 개발을 공동 노력 대상으로 지목하기도 한다. 그러고 나서 ‘한·미·일 해양안보협력 프레임워크’에 대한 언급이 이어진다. “새로이 출범한 한·미·일 해양안보협력 프레임워크 등을 통해 아세안과 태평양 도서국을 대상으로 한 지역 역량 강화 노력들이 상호 보완적이며 우리의 소중한 파트너 국가들에게 최대한 이로울 수 있도록 공동 역량 강화 노력들을 조율해나갈 계획이다.” ‘한·미·일 해양안보협력 프레임워크’라는 기구가 새로이 출범했다고 하는데 추가 설명은 보이지 않는다. 이 기구가 설리번이 언급한 “인도태평양의 공동 역량 건설을 위한 한·미·일의 역내 이니셔티브”이자 ‘해상 안보’와 관련된 것은 분명해 보이는데 공동성명에는 더 이상의 언급이 없다.

그런데 8월29일 주한 미국 대사관이 홈페이지에 올린 ‘팩트시트: 캠프 데이비드 삼자 정상회담’에 좀 더 구체적인 내용이 담겨 있었다. 해당 부분을 옮기면 다음과 같다. “한·미·일 해양안보협력 프레임워크: 미국, 일본, 한국은 동남아시아와 태평양 도서국가에서, 해안경비대와 해양법 이행 역량 수립 및 해양 영역 인식에 중점을 두고, 파트너국의 역량 수립을 위한 노력들이 조율될 수 있도록 3국 해양 메커니즘을 수립할 것이다.”

즉 한·미·일이 ‘해양안보협력 프레임워크’를 통해 해야 할 동남아와 태평양 도서국의 역량 강화 활동이 무엇인가까지 언급돼 있다. ‘해안경비대와 해양법 이행 역량 수립 및 해양 영역 인식’ 역량을 강화해야 한다는 것이다.

그런데 이처럼 ‘동남아 국가들의 지역 역량을 강화하고 해양 영역 인식을 강화하는 것’이야말로 바이든 정부의 트레이드마크인 통합억지 전략의 일환이라는 점을 확인해준 사람이 있다. 바로 앞에서 언급했던 로이드 오스틴 미국 국방장관이다. 2021년 샹그릴라 대화에서 통합억지 전략에 대해 그가 밝힌 내용 중 아래와 같은 내용이 들어 있었던 것이다. “통합억지는 타이완이나 한반도 유사시 전면적인 군사충돌뿐 아니라 남중국해 같은 제3국이 연관된 소위 ‘회색지대’에서의 무력분쟁을 포함하는 다양한 군사적 상황 전반에 걸쳐 강압과 침략을 억지하기 위해 파트너와 협력을 강화하는 것을 추구한다. 이를 위해 동남아 국가들의 지역 역량을 강화하고 해양 영역 인식을 강화하는 한편 강화된 합동 군사훈련을 통한 상호 운용성 개선을 추구한다.”

아세안이나 태평양 도서국들에겐 중국과 관련된 해양에서의 회색지대 무력분쟁 가능성이 늘 열려 있다. 특히 아세안은 남중국해 일대의 영유권 분쟁에 시달려왔다. 이들에게 필요한 것은 해양경비·해양법 이행 역량·해양 영역 인식 강화 등에 대한 지원이 될 것이다. 통합억지를 이 지역으로 확대하려면 바로 이런 지점에서 시작해야 한다는 것을 미국의 안보 전략가들이 그동안 염두에 두어왔고 이번 3자 정상회의에서 한·미·일이 같이 협력해야 할 과제로 제시했다고 볼 수 있다.

한·미·일 3국 정상 간 대화에서는 아세안과 태평양 도서국의 관계를 긴밀하게 하기 위한 방안도 논의가 됐다고 한다. “인도태평양 대화와 개발정책 대화를 출범시켜 아세안 10개국과 태평양 도서국에 대한 개발·지원 정책을 조율하겠다”라는 것이다.

‘인도태평양판’ 상하이 협력기구?

앞으로 ‘한·미·일 해양안보협력 프레임워크’가 가동돼 여기에 아세안(10개국)과 태평양 도서국(14국, 12개 독립국과 2개 뉴질랜드 자치령)이 참여하면 인도태평양 지역협의체로 발돋움할 수 있을까. 그럴 가능성도 배제할 수 없다. 가능성이 있기 때문에 설리번이 미리 ‘아시아판 나토’를 만들려는 것은 아니라고 쐐기를 박았을 수도 있다. 그렇지 않다면 그런 얘기를 할 필요도 없었을 것이다.

미국은 2008년 4월의 이명박 대통령 방미를 전후해 ‘아시아태평양 지역협의체’ 구상을 한 적이 있다. 이른바 ‘범태평양안보협의체(PAPSU·PAN ASIA PACIFIC SECURITY UNION)’라는 것인데 이명박 대통령 방미(2008년 4월15~19일)와 방일(2008년 4월20~21일) 직후 ‘한·미·일 3국 정상회담’을 개최하고 이를 계기로 3국 외무장관을 실무책임자로 하는 외교안보 상설협의체를 꾸린 뒤 오스트레일리아나 뉴질랜드, 동남아의 한두 나라 등 뜻을 같이하는 회원국을 추가한다는 계획이었다. 당시 주요 국가였던 오스트레일리아는 이미 ‘오커스’와 쿼드에 가입돼 있다. 따라서 오스트레일리아 대신 중국의 서태평양에 진출에 중요한 거점이 될 소지가 있는 아세안과 태평양 도서국이 새롭게 회원국으로 부상했다고 판단된다. 당시에도 북한이나 중국 등은 미국의 이 같은 움직임에 대해 ‘아시아판 나토’를 결성하려는 것이라고 비판했다.

2008년 당시 미국이 아태지역 안보협의체를 구상하게 된 계기가 있었다고 한다. 그중 하나가 중국과 러시아의 준군사동맹화이고 또 하나가 중·러가 주도하는 ‘상하이 협력기구’였다. 원래 미국은 6자회담이 성공적으로 완료될 경우, 이를 동북아 다자안보체제로 발전시킨다는 구상을 가지고 있었다. 그러나 6자회담이 진행되면서 중·러 양국이 점차 미국의 통제권 밖으로 벗어나는 일이 잦아지면서 이런 방식으로는 동북아에서 주도권을 쥐기 어렵다는 판단을 하게 됐다. 특히 2007년 12월 중국과 러시아가 군사 핫라인을 개설하려는 움직임을 보이는 등 준군사동맹화 가능성이 떠오르자, 미국 내에서 이에 대항하는 새로운 친미 국가 협의체를 만들어야 한다는 주장이 탄력을 받았다고 한다. 중·러가 미국에 대항하기 시작하면 이들이 주도하는 상하이 협력기구 역시 미국에 압박 요인이 될 수밖에 없다.

애초 출발점이 이처럼 중·러 주도의 상하이 협력기구에 비견되는 친미 국가 협의체였기 때문에 ‘아시아판 나토’ 같은 지역 군사동맹체를 만들려는 것은 아니라는 설리번의 발언이 나왔을 것이다. 아세안이나 태평양 도서국이 크게 부담없이 참여하게 하려면 시작을 나토와 같은 군사동맹이 아니라 상하이 협력기구 같은 느슨하고 포괄적인 지역협의체가 돼야 한다고 판단했을 것이다.

문제는 상하이 협력기구도 성격이 계속 변해왔다는 점이다. 상하이 협력기구는 1996년 4월26일 중국 상하이에서 모인 러시아·중국·카자흐스탄·키르기스스탄·타지키스탄 정상이 ‘국경지대의 군사적 신뢰 강화를 위한 조약’을 체결하면서 ‘상하이 5국(Shanghai Five)’으로 출발했고, 2001년 6월15일에 우즈베키스탄이 합류하면서 ‘상하이 협력기구’로 개편했다. 2017년 6월에 인도와 파키스탄, 2023년 7월에 이란이 가입했다. 테러리즘에 대한 공동 대처를 모색하던 초기 모습에서 현재는 회원국 간에 정치·경제·군사·문화 등 폭넓은 분야에서의 협력 강화를 목적으로 하기 때문에 최근에는 상하이 협력기구가 나토를 견제하기 위해 만들어졌다고 보는 시각도 없지 않다.

미국 주도 지역협의체 역시 외연 확장을 위해, 출발은 느슨한 지역협의체를 표방한다 해도 궁극적으로는 통합억지 전략에 따라 지역안보협의체 성격을 강화해나가게 될 것이다.