“국민을 제대로 모시기 위해서는 각 분야에서 최고 경륜과 실력 있는 사람으로 해야지, 자리 나눠 먹기로 해서는 국민통합이 안 된다고 본다(2022년 3월13일, 윤석열 대통령 당선자)” “저는 선거운동 과정에서부터 할당이나 안배를 하지 않겠다고 말씀드렸다(4월10일, 윤 당선자)” “국민에게 보이기 위한 트로피 인사는 하지 않을 것이고 제대로 일할 수 있는 인사를 선보일 것이다(4월19일, 배현진 ‘대통령 당선자’ 대변인)”

윤석열 대통령이 강조한 인사 철학이다. ‘능력과 전문성’으로 압축된다. 지역·성별·세대 등 정치적 안배와 할당 고려에는 선을 그었다. 대선후보 시절부터 대통령실(청와대) 기능을 축소하고 장관이 권한과 책임을 갖도록 하겠다고 약속했다. 비판 목소리도 나왔다. ‘능력’의 기준이 모호하다는 것이었다. 지역 안배나 성별·세대 균형으로 다양한 목소리를 국정에 담아야 한다는 지적도 있었다.

윤석열 대통령은 ‘능력주의 인사’로 균형을 맞출 수 있다고 강조했다. 4월10일 윤석열 당시 대통령 당선자는 첫 내각 인사를 발표하는 자리에서 이렇게 말했다. “각 부처를 유능하게 맡아서 이끌 분을 찾아 지명하다 보면, 결국 대한민국 인재가 어느 한쪽에 쏠려 있지 않아서 다 균형 있게 잡힐 거라고 믿고 있다.”

윤석열 대통령의 ‘능력주의’ 인사는 균형을 맞췄을까. 〈시사IN〉은 윤석열 대통령의 인사 철학이 빚은 결과물을 분석했다. 윤석열 정부의 100대 요직을 추려 인사 면면을 확인했다. 〈시사IN〉은 2005년 노무현 정부를 시작으로, 이명박·박근혜·문재인 정부의 100대 요직을 분석해왔다. 윤석열 정부 100대 요직은 앞선 조사 데이터를 기준으로 조직 신설, 직제 개편, 국정 영향력과 업무 중요도 등을 반영해 선정했다. 이 때문에 이번 조사에 포함되지 않은 고위 공직자도 있다. 9월15일을 기준으로 주요 보직임에도 공석이거나, 문재인 정부에서 임명된 자리는 제외했다.

윤석열 정부를 주도하는 세력은 관료 출신이다. 100대 요직에 임명된 고위 공직자 가운데 절반 이상인 54명이 관료였다. 판검사, 군인, 경찰까지 포함하면 80명에 달한다. 윤석열 정부의 국무총리 및 장관급 인사 대부분이 행정·사법·외무고시 등을 치르고 공직을 경험했다. 정치인은 9명이었다. 학계에서만 머물다 공직에 발탁된 인사는 8명이었다. 역대 보수 정부도 관료 출신을 전진 배치했지만 윤석열 정부에서 임명된 관료가 가장 많다. 2010년 이명박 정부에서 관료 출신은 47명(판검사·군인·경찰 포함 67명), 2015년 박근혜 정부 48명(판검사·군인 포함 76명)이었다(〈그림 1〉 참조).

윤석열식 ‘능력·전문성’ 대표는 관료?

이번 〈시사IN〉 조사에 포함된 18개 정부 부처 차관은 전원(24명)이 관료 출신이다. 윤석열 정부 출범 당시 인선 과정과 연관이 있다. 윤 대통령 취임 당일인 5월10일까지 청문회를 통과한 장관 후보자는 18명 가운데 절반도 채 되지 않는 7명이었다. 사실상 새 정부 초기 국정운영 실무를 차관급 인사들이 책임지게 된 상황에서, 윤 대통령은 이 자리에 관료 출신들을 기용했다. 윤 대통령이 강조한 ‘능력과 전문성’을 대표하는 이들이 관료라는 점을 짐작할 수 있다.

관료 출신 가운데에선 기획재정부 출신 공무원이 대거 주요 보직에 안착했다(15명). 정치권과 관가에선 기재부 출신을 ‘엘리트’로 꼽는다. 이 때문에 보수·진보 정부 가릴 것 없이 중용했지만 이번 정부에서 기재부 편중 현상이 더 심화됐다.

경제정책 의사결정 라인의 핵심을 기재부 출신들이 맡았다. 한덕수 국무총리와 추경호 부총리 겸 기재부 장관은 옛 경제기획원(EPB)에서 관료 생활을 했지만, 관가에선 기재부 출신으로 분류한다. 김주현 금융위원장과 방문규 국무조정실장은 과거 재무부(현 기재부)에서 관료 생활을 시작했다. 김대기 대통령비서실장과 최상목 대통령실 경제수석도 기재부 출신이다.

정부 각 부처 외청장에도 기재부 출신이 포진해 있다. 윤태식 관세청장, 이종욱 조달청장, 한훈 통계청장이 기재부 출신이다. 조규홍 전 유럽부흥개발은행 이사, 조용만 전 대한체육회 사무총장은 기재부 출신임에도 다른 부처인 보건복지부와 문화체육관광부 차관으로 각각 임명됐다. 조규홍 복지부 차관은 9월7일 복지부 장관 후보자로 지명됐다. 복지부 장관 자리는 잇따라 후보자가 낙마해 새 정부 출범 이후 4개월째 비어 있었다. 윤석열 대통령 입장에선 청문회 통과가 최우선 과제인 상황이 되었다. 이 자리에 기재부 관료 출신인 차관을 지명했다.

윤석열 정부 100대 요직 중 관료 출신 29명은 이명박·박근혜 정부 청와대 및 대통령직인수위원회 근무 경험이라는 연결고리로 묶인다(이명박 정부 청와대와 박근혜 정부 청와대 모두 근무한 인사들은 중복 집계함). 이 가운데 10명은 윤석열 대선 후보 캠프에서 활동했거나 인수위에서 근무했다. 한 국민의힘 관계자는 “관료제적 효율성을 챙기는 동시에 대통령집무실 이전과 대통령실 기능 등에 따른 혼란을 최소화하겠다는 윤석열 대통령의 의중이 반영된 것으로 보인다”라고 말했다.

취재 과정에서 만난 일부 여권 관계자들은 특히 이명박 정부 청와대에서 근무한 관료들이 주요 보직에 중용된 배경을 두고 ‘윤핵관(윤석열 대통령 핵심 관계자)’을 지목하기도 했다. 윤석열 정부의 대통령실·내각 인사에 관여한 것으로 알려진 권성동, 장제원, 윤한홍 등 ‘윤핵관’ 의원들은 ‘MB(이명박)계’로 꼽힌다.

윤석열 정부의 또 다른 축은 검찰 출신이다. 오래전 검찰을 떠나 각각 국회의원을 지낸 권영세 통일부 장관, 원희룡 국토부 장관 등과 검찰 출신이 맡는 검찰총장, 대검찰청 기획조정부장, 서울중앙지방검찰청장을 제외해도, 윤석열 정부 100대 요직 중 검찰 출신이 총 11명이다. 두 자릿수에 달하는 전·현직 검찰 출신 인사들이, 정치권이나 학계를 거치지 않고 새 정부 대통령실(청와대) 및 내각에 곧바로 발탁되는 일은 역대 정부를 통틀어 이번이 처음이다.

윤석열 정부 검찰 출신들의 인사를 분석할 때는 ‘양’과 함께 ‘질’도 따져야 한다. 전원이 대통령실과 정부 부처의 핵심 중에서도 핵심으로 꼽히는 보직에 배치됐다. 대통령실 총무비서관과 부속실장으로 검찰 출신인 윤재순 전 대검 운영지원과장과 강의구 전 검찰총장 비서관이 임명됐다. 총무비서관은 대통령실의 재정 등을 담당한다. 부속실장은 대통령 일정을 관리하는 한편 각 보고가 대통령 집무실에 도달하는 마지막 관문으로도 통한다. 총무비서관과 부속실장은 역대 정부에선 ‘문고리 권력’으로 불렸다.

대통령실 축소 개편과 함께 신설된 인사기획관(과거 인사수석) 자리에는 검찰 수사관 출신 복두규 전 대검 사무국장이 임명됐다. 인사기획관은 윤석열 정부의 전 부처와 공기업 인사를 담당한다. 인사기획관을 보좌하는 이원모 인사비서관은 대전지검 검사로 일했다.

역대 정부는 청와대 민정수석실→법무부를 통해 검찰을 통제해왔다. 윤석열 대통령은 “사정기관을 장악하지 않겠다”라며 민정수석실을 폐지하고 기능을 분산했다. 악습의 고리를 끊겠다는 선언이었다. 그러나 민정수석실 폐지로 분산된 기능을 검찰 출신들이 나눠 맡았다.

법무부 장관에는 윤석열 대통령의 최측근 한동훈 전 사법연수원 부원장을, 차관에는 이노공 전 성남지청장을 임명했다. 민정수석실은 사라졌지만 대통령의 최측근 법무부 장차관을 통한 새로운 검찰 직할 체제가 만들어진 셈이다. 법무부는 민정수석실의 또 다른 핵심 업무인 고위 공직자 인사검증 기능도 맡고 있다. 민정수석실이 담당하던 법률자문 업무와 감찰 업무는 각각 대통령실 법률비서관과 공직기강비서관이 담당한다. 이 자리에는 주진우 전 서울동부지검 부장검사(법률비서관)와 이시원 전 수원지검 부장검사(공직기강비서관)가 배치됐다.

법제처장에는 윤 대통령의 대학·검찰 동기인 이완규 전 부천지청장이 임명됐다. 법제처는 정부 시행령 등 하위 법령 제정 등을 지원한다. 여소야대 환경이라 국회를 통과한 법안 해석, 대통령령 개정 과정 등에서 법제처 역할이 주목받았다. 검찰의 수사권을 축소·제한하는 개정 검찰청법·형사소송법(이른바 ‘검수완박’ 법안)은 윤석열 대통령이 반대 입장을 표명해왔는데, 최근 검찰 수사 범위를 ‘확대’하는 내용이 대통령령 개정을 통해 추진되고 있다. 이완규 법제처장은 검사 재직 시절 검찰 내 대표적인 검찰청법·형사소송법 이론가로 통했다.

국가정보원 기획조정실장에는 윤석열 대통령의 또 다른 검찰 측근인 조상준 전 대검 형사부장이 임명됐다. 조 실장은 윤석열 대통령이 검찰총장이던 시절 대검찰청 형사부장으로 일했다. 검찰 퇴직 후에는 김건희 여사가 연루되었다는 의혹을 받는 도이치모터스 주가조작 사건 변호인을 맡았다. 조상준 기조실장 취임 직후 국정원은 내부에 ‘서해 공무원 피격 사건’과 ‘탈북 어민 북송 사건’의 진상조사를 맡을 TF를 꾸렸다. 동시에 1급 부서장 27명 전원을 대기발령 조치하고 고강도 내부 감찰도 단행했다. 국정원은 이후 서훈·박지원 전 국정원장을 검찰에 고발했다. ‘서해 공무원 피격 사건’과 ‘탈북 어민 북송 사건’은 문재인 정부를 겨냥한 윤석열 정부의 사정 신호탄으로 꼽힌다.

질과 양 모두 검찰 출신이 선전

금융감독원장에는 이복현 전 서울북부지방검찰청 부장검사가 임명됐다. 검사 출신 법조인이 금융감독원장에 임명된 건 1999년 금융감독원(금감원) 출범 이후 이번이 처음이다. 행정안전부 장관에는 판사 출신인 이상민 변호사가 임명됐다. 검찰 출신은 아니지만 한동훈 법무부 장관과 함께 윤석열 대통령 측근으로 분류된다. 윤 대통령의 충암고·서울대 법대 4년 후배다. 사석에서는 윤 대통령을 ‘형님’이라 부르는 것으로 알려졌다.

관료 출신 중심의 윤석열 정부의 임기 초반 인사는 역대 정부 집권 중후반기 인사를 연상케 한다. 〈시사IN〉 100대 요직 조사와 역대 정부 청와대 및 내각 인사 보도자료, 언론 보도 등을 종합한 결과, 관료들이 중용되는 시점은 대통령 임기가 반환점을 돌 때였다. 적폐 청산과 개혁·쇄신을 앞세워 외부 인사를 대거 발탁한 문재인 정부도 마찬가지였다. 문재인 정부는 17개 부처 장관과 청와대 경제수석 등이 참여하는 경제관계장관회의 참석자를 기준으로, 2017년 관료 출신이 3명(이명박 정부 6명, 박근혜 정부 8명)에 불과했지만 2021년 9명(이명박·박근혜 정부 각각 10명)으로 늘었다.

임기 말 기준, 관료 출신이 중용되는 모양새는 역대 정부에서 모두 비슷했다. 문재인·박근혜·이명박 정부 청와대를 경험한 관계자들의 말을 종합하면, 5년 내내 측근과 추천받은 인사들로만 주요 보직을 채우는 건 한계가 있다. ‘돌려막기’를 하다 보면 결국 관료만 남게 된다는 것이다.

이명박 정부 청와대의 사정을 잘 아는 여권의 한 관계자의 진단이다. “정권 초기가 대통령과 가까운 정치인·외부 인사를 발탁해 개혁 과제에 드라이브를 거는 ‘정치의 시간’이라면, 중후반기부터는 성과도 내야 하고 리스크 관리도 해야 한다. 안정적인 국정운영이 필요해질 때 관료 출신들의 공간이 열린다. 다만 관료 출신이 중용되면 정무적 판단, 권력 기반이 약해지는 부작용이 있다. 임기 초부터 시도하기 어려운 인사다. 윤석열 정부 임기 초 국정 지지율이 역대 정부 임기 말 수준과 비슷한 것은 인사 형태와 무관하지 않아 보인다.”

박근혜 정부 고위 공직자로 근무한 다른 여권 관계자는 “(윤석열 정부는) 인수위 시절부터 안배와 할당 요구를 무력화시킬 만한 인물, 경제 방향을 설계하고 주도할 전문가 그룹 등이 보이지 않았다. 집권 초기부터 관료 출신에 의존할 수밖에 없었던 것으로 보인다. 윤석열 정부 대통령실과 내각 핵심 보직을 보면, 결국 믿을 만한 검찰 출신과 측근들은 대통령 또는 사정기관과 가까운 자리에 배치하고, 대통령과 검사들이 잘 모르는 분야에는 어김없이 정통 관료 출신들로 채워졌다. 역대 정부 후반기 인재풀이 좁아졌을 때 나타나는 인사 형태다”라고 말했다.

검찰과 관료 출신 인사들이 대거 중용된 것을 두고 정치권은 물론 관가에서도 경계하는 목소리가 나온다. 문재인 정부 청와대에서 근무한 야권의 한 관계자는 “관료제의 효율성을 극대화하면 의사결정은 빨라진다. 다만 특정 직업군에 편중된 인사는 무지개에 단색만 칠한 것과 같아서, 각계각층에서 나오는 다양한 목소리가 배제될 수 있다”라고 지적했다.

윤석열 정부를 대표할 정책 의제가 보이지 않는 까닭을 관료 중심 인사에서 찾는 시각도 있다. 개별 정책의 평가를 떠나 이명박 정부의 ‘녹색성장’, 박근혜 정부의 ‘창조경제’, 문재인 정부의 ‘적폐 청산’처럼 역대 정부는 자신의 의제와 방향을 분명히 보였다. 출범 130여 일이 지난 윤석열 정부의 국정 의제와 방향은 아직까지 불투명하다. ‘개혁’보다는 ‘안정적인 국정 운영’에 초점이 맞춰진 것으로 보인다.

‘서울대 출신’ 편중과 영남 쏠림

윤석열 정부의 100대 요직을 학력·지역·성별로 나눠 분석해도 이른바 ‘능력주의’ 인사로 인한 편중 현상이 보인다. 100대 요직에 발탁된 인사 72명은 ‘SKY(서울대·고려대·연세대)’ 학부를 졸업했다. 서울대는 52명, 고려대는 11명, 연세대는 9명이었다. 2018년 문재인 정부 100대 요직 조사에서는 서울대 41명, 연세대 12명, 고려대 9명으로 집계됐다. 2015년 박근혜 정부에서는 서울대 출신이 43명, 연세대 12명, 고려대 5명이었다. 윤석열 정부에서 서울대 출신 편중이 심화됐다. 시험 성적, 고시 합격 여부(관료 출신)가 능력·전문성의 지표가 됐다는 지적이 나온다. 전공은 윤석열 대통령과 같은 법학(23명)이 가장 많았다. 경제학(19명), 행정학(10명)이 뒤를 이었다.

출신 지역별로는 영남권이 35명으로 가장 많았다. 2018년 문재인 정부 영남권 출신 34명, 2015년 박근혜 정부 37명, 2009년 이명박 정부 40명이었다. 역대 정부와 비교해 큰 차이가 없다. 호남 출신은 13명으로, 문재인 정부(23명)보다 10명 줄었다. 이명박·박근혜 정부(13명)와는 같았다(〈그림 2〉 참조). 장관급 이상에서 광주·전남 출신은 한 명도 없었다. 한덕수 국무총리와 이상민 행정안전부 장관이 전북 출신이지만, 이상민 장관은 윤 대통령과 같은 서울 충암고-서울대를 졸업해 호남 출신으로 분류하기 어렵다. 윤석열 대통령은 ‘능력’과 ‘전문성’에 따라 인사를 하다 보면 균형이 맞춰진다고 강조했지만, 영호남권 인사들이 보수·진보 정권에 따라 번갈아 요직을 맡아 한쪽으로 쏠리는 일종의 ‘관행’이 이번 정부에서도 반복됐다.

영남권 다음으로 수도권(31명)에서 공직자가 대거 배출됐다. 대통령실에선 김성한 국가안보실장, 김은혜 홍보수석, 최상목 경제수석 등 분석 대상 18명 가운데 6명이 서울 출신이었다. 장관 18명 중에선 한동훈 법무부 장관, 박진 외교부 장관, 권영세 통일부 장관, 박보균 문화체육관광부 장관, 이영 중소벤처기업부 장관 등 5명이 서울 출신이다.

연령별로는 1960년대생이 75명으로 가장 많았다. 1970년대생은 14명, 1950년대생은 10명이다. 나머지 1명(1940년대생)은 한덕수 국무총리이다. 윤석열 정부의 ‘유리천장’은 두껍다. 남성이 92명, 여성이 8명이었다(‘100명 중 8명 생색내기 여성 등용’ 기사 참조).