대통령 선거철마다 등장하던 단어가 있다. 이른바 지역 대망론(大望論)이다. 대통령을 배출하지 못했던 충청권에서 특히 자주 불거진 정치적 구호다. 대망론이라는 정치적 구호가 힘을 얻은 것은 이 지역이 전통적인 스윙층(부동층)이라는 인식이 강했기 때문이다. 그러나 올해 20대 대통령 선거는 이전과 분위기가 사뭇 다르다. 과거 반기문·이완구·안희정·정운찬 같은 정치인들이 떠올랐던 것과 달리 경선 과정에서조차 지역 정치인이 두드러지지 못했다. 윤석열 국민의힘 대선후보가 자신의 부친이 충남 공주시 출신이라며 지역색을 강조하지만, 이 역시 대망론으로 불거지진 못한다.

대망론을 뒷받침하던 정치적 스윙층이 달라졌기 때문이다. 충청 지역 인구가 줄어든 것은 아니다. 오히려 전체 유권자 대비 충청 지역의 유권자 비중은 17대 대선 10%, 18대 대선 10.1%, 19대 대선 10.4%, 21대 총선 10.5%로 미세하게나마 늘어나고 있다. 그러나 이보다 큰 격변이 수도권에서 일어나고 있다. 16대 대선(2002년 12월)만 해도 전체 유권자 대비 수도권 유권자의 비중은 47% 수준이었다. 그러나 17대(48.5%), 18대(49.3%), 19대(49.6%) 대선을 거쳐 21대 총선(2020년 4월)에서는 50.1%를 기록해 전체 유권자의 절반을 상회했다.

정치권에서는 이번 20대 대선을 판가름하는 유권자 지층을 20·30 세대로 바라보고 있다. 이들 세대일수록 수도권에 거주하는 비율이 다른 세대에 비해 높은 편이다. 2021년 12월 주민등록 인구 기준 20대의 54.3%, 30대의 55.7%가 수도권에 거주하고 있다. 게다가 충청 지역에서도 아산만 일대(천안·아산·당진)와 세종시는 상당수 인구가 수도권 유권자와 정서적 동질감을 갖는다. 이들 지역의 유권자 수는 전체 충청권 유권자의 30.2%(139만여 명)에 달한다. 지역 대망론에 기대는 것보다 수도권 유권자의 표심을 겨냥하는 것이 정치적으로 더 합리적인 셈이다.

양강 구도를 형성한 이재명-윤석열 두 후보 모두 수도권 중심 선거전을 치르고 있다. 이재명 더불어민주당(민주당) 대선후보는 자신의 고향인 경북 안동을 찾으며 TK(대구·경북) 출신임을 강조하고, 윤석열 후보도 충청권이 부친의 고향임을 어필하지만 두 후보 모두 수도권에서 성장한 인물이다.

유권자 절반 이상이 수도권 이슈에 예민하게 반응하므로 이 지역을 겨냥한 정책 공약도 쏟아져 나온다. 부동산 공급 정책과 광역교통망 구축 공약이 대표적이다. 그러나 이 공약들은 그 자체로 수도권 쏠림을 더욱 가속화한다. 지역 불균형이 정치적 압력을 만들고, 그에 상응하는 정치인들의 공약이 불균형을 강화하는 구도가 20대 대선 한복판에서 펼쳐지고 있다.

1월13일 이재명 더불어민주당 대선후보가 서울 노원구의 한 빌딩 옥상에서 부동산 정책 발표에 앞서 주변 아파트 단지를 살펴보고 있다.ⓒ국회사진취재단

■ 대선후보가 아파트 지을 땅을 지정하다

1월23일 이재명 후보는 부동산 공급 대책을 발표하며 전국에 총 311만 호를 신속하게 공급하겠다고 공약했다. 이 물량 가운데 206만 호는 현재 문재인 정부가 추진 중인 공급 물량인데, 이를 제외하고도 105만 호를 추가로 공급하겠다는 계획이다.

문제는 이 105만 호 가운데 상당수가 수도권에 집중되어 있다는 점이다. 서울 48만 호, 경기·인천 28만 호 수준이다. 특히 서울은 특정 입지를 콕 집어 발표했다. 김포공항 주변 토지(현재 농지)를 통해 8만 호, 용산공원 일부 부지와 주변 반환 부지에 10만 호, 국공유지 2만 호, 1호선 지하화를 통해 8만 호를 공급하겠다며 서울에 남아 있는 땅을 최대한 활용할 계획임을 밝혔다. 나머지 추가 공급분 20만 호는 재개발·재건축 규제 완화, 노후 영구임대단지 재건축을 방안으로 내세웠다.

이날 발표에 앞서, 민주당 내부에서는 ‘김포공항 존치 문제’를 두고 실랑이가 따랐다. 시장에 충격을 줄 수 있는 수준으로 아파트를 공급하기 위해 김포공항과 인근 부지를 통째로 개발하는 안이 선대위 내부에서 제기되었다. 특히 인천 지역 정치인들이 이 목소리에 힘을 실었다. 하지만 결국 김포공항은 존치하되, 인근 개발제한구역을 활용하는 방향으로 공급 정책이 확정되었다.

윤석열 후보는 특정 공공 주택단지를 선정하기보다는 재건축·재개발 완화를 통해 시장 내에서 자연스럽게 주택 물량이 공급되는 방안을 내세운다. 재건축·재개발 요구가 주로 수도권에서 일어나고, 수도권 지역의 사업성이 크다는 점을 고려하면, 윤 후보 역시 서울을 비롯한 수도권 중심 공약인 점은 크게 다르지 않다.

재건축·재개발 완화 기조는 이재명 후보나 윤석열 후보가 대동소이하다. 특히 재건축 분야에서 가장 중요한 통과의례인 ‘안전진단 규제’는 두 후보 모두 완화를 공약했다. 안전진단은 낡은 아파트의 재개발 여부를 판가름하는 심의 과정인데, 구조안전성·주거환경·설비노후도 등을 종합적으로 고려한다. 특히 이 중에서도 구조안전성(현재 평가 반영 비율 50%)이 논란이다. ‘건물이 무너질 정도인지 아닌지’를 따진다는 것인데, ‘낡아서 불편하더라도(주거 환경이나 설비 노후가 낙후되어도) 무너질 정도가 아니라면 재건축할 필요가 없다’는 기조가 작동 중이다.

역대 정권의 재건축·재개발 정책의 바로미터가 이 구조안전성 비율이었다. 노무현 정부 때 50%였던 구조안전성 반영 비율은 이명박(40%)-박근혜(20%) 정부를 거쳐 낮아졌다가 문재인 정부에서 다시 50%로 상향됐다. 재건축 규제 완화를 외치며 당선된 오세훈 서울시장이 지난해 정부에 구조안전성 비중을 30%로 낮추자고 건의했는데, 여당 후보인 이재명 후보가 야당 출신 서울시장의 손을 들어준 셈이 되었다.

윤석열 후보는 신규 택지에 대해 말을 아낀 대신, 건축 연한 30년을 넘기기 시작한 1기 신도시(분당·일산·평촌·산본·중동)의 재건축을 유도해 10만 호를 확보하겠다고 주장한다. 이들 지역은 이미 용적률을 226%까지 채운 상태이지만, 용적률을 더 높여 재건축을 유도해 10만 호 이상을 확보할 수 있다고 설명한다.

서울에 대해서는 더 과감한 정책을 쏟아낸다. 윤석열 후보는 1월16일 서울 지역 공약을 발표하며 서울 지역 재건축 용적률을 현 300%에서 500%까지 올리겠다고 말했다. “(용적률 규제 완화 등을 통해) 수도권 전체는 130만 호, 서울은 50만 호 정도 신규 공급이 가능하다”라는 논리다. 용적률 상향을 통한 추가 공급은 이재명 후보도 마찬가지인데, 이 후보는 아예 “4종 일반주거지역을 신설하겠다(1월12일)”라며 500% 용적률 공급을 주장했다. 용적률은 건물의 높이와 밀도를 결정짓는 변수다. 가령 아파트를 용적률 500% 수준으로 지을 경우, 50층짜리 아파트를 서울 송파구 헬리오시티보다 더 빽빽하게 배치하는 결과로 이어진다. 같은 500% 용적률이라 하더라도 윤 후보는 상업시설이 같이 들어서는 ‘준주거’를, 이 후보는 주택만 들어설 수 있는 신설 ‘4종 일반주거지역’을 활용하겠다는 계획이다.

대선후보가 주택 건설 위치와 공급량, 용적률까지 특정하는 공약은 역대 선거에서 찾기 어려운 모습이다. 19대 대선에서 문재인 당시 민주당 후보는 ‘4대 비전, 12대 약속’이라는 부제가 붙은 정책 공약을 내놓았다. 당시 출간한 정책공약집을 살펴보면 주거 문제 해소를 위한 임대주택 공약(매년 17만 호 공급), 도시재생 뉴딜정책 등이 기재되어 있을 뿐 ‘특정 지역에 아파트를 짓겠다’라는 공약은 어디에서도 찾아볼 수 없었다. 2기 신도시를 추진한 노무현 정부도 임기 중에 공급책을 꺼냈을 뿐이다. 무엇보다 전국 단위 정책을 내놓는 대통령 선거에서 수도권 특정 지역의 아파트가 오르내리는 것 자체가 논란거리다.

1월7일 윤석열 국민의힘 대선후보가 서울 여의도 국민의힘 중앙당사에서 수도권 광역교통망 관련 정책 공약을 발표하고 있다.ⓒ국회사진취재단

■ G퓰리즘은 현실화되는가

양강 대선후보들의 공약은 겉보기에 ‘서울을 밀도 있게 구축한다’고 할 수 있다. 그런데 한편에서는 ‘서울의 공간적 넓이를 더 넓힌다’는 계획도 공약에 포함되어 있다. GTX로 대표되는 광역교통망 신설 공약을 경쟁적으로 내놓고 있어서다.

공약 경쟁의 시작은 윤석열 후보가 끊었다. 윤 후보는 김종인 당시 총괄선대위원장과 결별하며 당내 내홍을 수습하던 1월7일, 경기도 김포시를 찾았다. 이곳에서 김포골드라인에 탑승해 서울 여의도 국회의사당역까지 출근하며 수도권 서부권역 대중교통망 공약에 불을 지폈다. 지난해 김포·인천 검단 지역 주민들이 ‘강남 직결’을 외치며 사회적 논란이 일었던 ‘서부권 광역급행철도’를 강남을 관통하는 GTX-D 노선으로 변경하겠다는 공약이다.

서부권 광역급행철도는 김포와 검단 지역을 거쳐 부천까지 이어지는 광역철도망이다. 그러나 지난해 제4차 국가철도망 구축계획 확정 당시, 김포·검단 지역 주민들은 강남까지 직결되는 철도를 내놓으라며 크게 반발해 주목을 받았다. 전국 단위 철도망 확충과 이에 따른 재정 여력을 고려해야 했던 정부는 이를 수용하기 어려웠고, 여타 지역에서도 ‘과한 요구를 한다’는 비판이 제기되었다. 광역교통망에 관해서는, 현 정부의 약점이 김포·검단 지역이었던 셈이다.

윤석열 후보는 여기서 멈추지 않고, 이날(1월7일) GTX-D, E, F 노선까지 신설하는 공약을 발표했다. 현재 추진 중인 GTX-A와 C 노선을 경기도 평택까지 연장하는 안도 포함되어 있었다. 윤 후보는 이 같은 공약을 통해 “수도권 어디서나 서울까지 30분 내에 통행할 수 있게 만들겠다”라고 주장했다. GTX 역을 기준으로 택지를 조성해 주택 25만 호를 공급하겠다는 계획도 함께 제시했다. 오히려 GTX 때문에 인근 집값이 오르는 것 아니냐는 질문에는 “주택시장 전체 물량이 많아져 전반적인 주택 가격이 잡힌다”라고 응수했다.

대선후보들의 GTX 등 철도 신설 공약은 수도권 집중과 지방 소멸을 더 악화시킬 수 있다. 위는 후보들이 지하화를 공약한 서울 구로역 일대. ⓒ시사IN 이명익

윤 후보가 쏘아올린 GTX 선거전에 이재명 후보도 맞불을 놓았다. 1월24일 경기도 용인에서 이 후보는 ‘경기도 지역 공약’을 발표하며 GTX 노선 신설을 공약했다. 윤 후보와 마찬가지로 기존 GTX 노선을 연장하고, GTX-D, E, F 노선을 신설하는 안이다. 세부 노선망은 차이가 있지만, 큰 틀은 윤석열 후보와 흡사했다. 논란이 컸던 김포·검단 지역의 GTX 요구도 수용했다.

이재명·윤석열 두 후보가 그리는 그림은 ‘서울과 30분 거리인 경기·인천’이다. 서울을 밀도 높게 재개발하는 것과 더불어, 출퇴근 인구를 경기권으로 분산하려는 생각이다. 문제는 GTX가 마법의 노선이 아니라는 점이다. GTX와 같은 광역교통망은 국가가 구축 비용의 70%를 부담한다. 반면 일반 도시철도는 국비 비율이 60%(서울은 40%)까지라서 과도한 GTX 공약은 재정 투입 부담이 상당할 수밖에 없다. 노선을 획정한 뒤에도 환승센터 등 각종 비용 부담 비율을 두고 중앙정부와 지자체가 밀고 당기기를 거듭한다.

철도에 들어가는 재원을 두고 비수도권과 수도권이 경쟁하게 만드는 것도 부담이다. 지난해 확정된 제4차 국가철도망 구축계획은 2021년부터 2030년까지 구축될 전국 철도망의 마스터플랜이다. 대선후보들의 거듭된 광역철도망 공약은 이 체계를 재차 뒤흔들게 된다. 다음 제5차 국가철도망 구축계획 시점이 2026년이라, 임기 내 추진도 쉽지 않다. 4차 국가철도망 구축계획에 포함된 수도권 광역교통망 국비 지출 규모만 따져도 1조844억원에 달한다. 여기에 양강 후보의 공약이 현실화될 경우, 이 비용은 훨씬 늘어날 전망이다. 대선후보들은 비수도권에서도 철도 공약을 꺼내들고 있지만, 수도권 GTX만 따져도 전체 비용은 어마어마하게 커진다. 어떤 노선을 우선 만들고, 어디에 돈을 먼저 쓸 것인지는 결국 추후 2026년에 결정될 가능성이 크다. 수도권 표심의 영향력이 커지는 상황에서 경제성이 상대적으로 낮을 것으로 추정되는 비수도권 노선이 수도권 GTX 노선보다 중시되기란 쉽지 않다.

대선후보가 제시한 노선의 방향성과 구축 방식도 논란이다. 이재명·윤석열 두 후보 모두 ‘강남을 관통하는 노선’을 내세운다. 윤 후보는 Y자 형태로 김포와 인천 양방향에서 강남으로 향하는 GTX-D 노선에 힘을 싣고, 이 후보는 신설하겠다는 세 개 노선(D·E·F) 모두 강남을 관통한다. 지난해 제4차 국가철도망 구축계획 확정 당시 정부는 수도권 모든 노선이 강남을 향하는 것은 강남 집중 현상을 강화한다며 김포·검단 지역 주민의 요구를 거부했다. 강남 1극 체계를 철도가 부추길 필요는 없다고 판단한 것이다.

그러나 대선후보들의 생각은 다르다. 국가 단위의 균형발전보다 당장 사람들의 불편함이 해소되어야 한다는 것을 우선하고 있다. 실제로 그게 더 표가 된다. 앞서 설명한 것처럼 많은 유권자가 수도권에 집중되고 있어서다. 후보들이 이 문제를 모르고 있는 것은 아니다. 이재명 후보는 GTX 공약을 발표하던 1월24일, “지방의 기반시설 확보와 수도권의 기반시설 확보가 중첩되면서 지나치게 수도권 집중이 심화되지 않을까 하는 걱정이 있다”라는 말을 덧붙였다. 그러면서도 “문제가 발생하면 문제를 해결해야지, 다른 쪽을 더 고통스럽게 만드는 방식으로 하면 안 된다. 수도권의 불편을 방치해야 한다고는 생각하지 않는다”라며 정책의 우선순위를 설명했다. 비수도권 지역에 대해서는 “교통 편의시설 구축 때문에 다시 또 (수도권에) 집중되지 않도록 지방에 대한 투자를 훨씬 더 획기적으로 늘려야 한다”라고도 언급했다.

2월3일 GTX-A 노선의 서울 연신내 정거장 공사가 진행되고 있다. GTX 노선 신설이 대선 공약으로 등장했다.ⓒ시사IN 조남진

■ 살기 좋은 대(大)서울이 가져올 후폭풍

이재명·윤석열 두 후보의 수도권 공약은 닮았다. 결국 핵심은 ‘서울 확대’다. 충격을 줄 만큼 주택 공급량을 늘리면, 당연히 주택 수요는 움츠러들고 단기적인 주택 가격 폭등을 막을 수 있다는 관점이 작동했다.

문제는 공급이 수요를 다시 창출한다는 점이다. 〈지방도시 살생부〉 〈부동산, 누구에게나 공평한 불행〉을 쓴 마강래 중앙대 교수(도시계획부동산학과)는 대선후보들의 수도권 공약에 대해 “이런 식의 정책은 나라를 망치는 길이다”라고 강하게 비판했다. 마 교수는 “공급 폭탄을 통해 패닉바잉을 멈추게 하겠다는 의도로 보인다. 그러나 이것은 단기적 효과에 불과하다. 수도권에 집을 급격하게 지어대고 GTX를 늘리면 오히려 장기 수요를 불러오게 된다. 이 추세면 지역은 다 망한다”라며 대선후보들의 공약이 ‘지방 소멸’을 가속화할 것이라고 지적했다. 인구의 수도권 집중(사회적 이동)은 주택 수요를 늘리는 촉매제다. 단기적으로 쏠리는 인구에 상응하는 만큼 주택과 인프라를 개선하면 가격이 안정화될 것처럼 보이지만, 구축된 인프라는 젊은 인구를 더욱더 수도권으로 흡수한다.

대선 후보가 노골적으로 수도권 정책에만 매몰되는 것은 아니다. 이재명·윤석열 후보 모두 전국을 순회하면서 해당 지역의 숙원 사업을 해결해주겠다고 약속한다. 그러나 이번 대선에서 지역 불균형을 국가적 과제로 내세우며 비수도권 행정체계 개편과 같은 과감한 목소리를 표출하는 후보는 찾기 어렵다. 각 정당의 후보자를 대변해야 하는 지역 정치인들도 마찬가지다. 결국 20대 대선을 거치면서 정치권은 서울의 광역화, 서울의 밀도 상승을 일종의 정언명령처럼 받아들이고 있다. 인구가 쏠리고 고착화할수록, 이 지역 유권자들의 표심은 결국 국가 전체 의사결정을 좌지우지하게 된다. 설령 새로운 정부가 향후 ‘지방분권, 지방균형’을 주장하더라도, 수도권 유권자들이 새로운 목표에 순순히 응할 수 있을까? 수도권에 집을 짓겠다, 수도권에 광역철도를 놓겠다는 공약은 단순히 특정 지역의 호재로 그치지 않는다. 연이은 대선후보들의 ‘약속’은 한국 사회가 직면한 위기를 더욱 키워나가는 중이다.

기자명 김동인 기자 다른기사 보기 astoria@sisain.co.kr
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