로버트 아인혼코넬 대학 정치학과 프린스턴 대학 국제정치학 석사미국 국무부 정책기획국 분석관(1986~1992) 국무부 정치·군사담당 부차관보(1992~1999) 국무부 비확산담당 차관보(1999~2001) 전략국제연구센터(CSIS) 선임연구원(2001~2008) 국무부 비확산담당 특별보좌관(2009~2013) 브루킹스 연구소 선임연구원(2013~현재) ⓒ연합뉴스

미국 바이든 행정부가 4월 중 발표할 새로운 대북정책에 북한을 포함한 관련 당사국들의 이목이 잔뜩 쏠린 가운데, 북한에 ‘빠른 시일 내 완전한 비핵화’를 요구하기보다는 단계적으로 실현 가능한 것부터 성과를 내야 한다는 ‘단계적 비핵화’ 주장이 워싱턴 외교가에서 부쩍 설득력을 얻고 있다.

1990년대 초반 북핵 위기가 처음 터진 이후 미국 국무부에서 비확산담당 실무 책임자로 오랫동안 북핵 협상은 물론 북핵 정책에 깊숙이 관여해온 로버트 아인혼 전 국무부 비확산담당 차관보가 ‘단계적 비핵화’ 방안의 대표적 주창자다. 현재 브루킹스 연구소 선임연구원인 그는 〈시사IN〉과의 특별 인터뷰에서 “바이든 행정부가 완전한 비핵화라는 목표는 유지하되 우선은 단기적으로 북한의 핵 능력 및 미사일 능력 증대를 제한하는 데 초점을 맞춰야 한다”라고 주장했다. 그는 단계적 비핵화 방안의 첫 단추로 북한의 추가 핵실험과 탄도미사일 시험을 전면 금지시키는 대신 종전선언, 평화조약 협상 개시, 연락사무소 개설, 한·미 군사훈련 제한, 남북 교역 재개, 한시적 유엔 제재 해제 등이 담긴 1단계 협정을 체결할 것을 제안했다. 그는 “1단계 협정은 현실적이고 실용적이라 중국이나 러시아는 물론 한국도 환영할 것”으로 전망하면서 “바이든 행정부가 단계적 비핵화를 선호할 것으로 본다”라고 자신감을 보였다. 북핵 협상의 ‘산증인’ 아이혼 전 차관보의 견해를 워싱턴 주재 정재민 〈시사IN〉 편집위원이 들어보았다.

역대 미국 행정부가 북한의 핵 개발을 저지하는 데 실패한 이유가 있다면?

주된 이유는 ‘반드시 핵억지력(=핵무기)을 갖겠다’는 북한 측의 결의다. 북한 지도자들은 핵무기가 외세, 특히 미국의 침략에 맞설 억지력으로 필요하다고 간주해왔다. 그들은 또한 핵무기로 정권의 정통성을 뒷받침하려고 했다. 리비아의 무아마르 카다피 전 국가원수, 이라크의 사담 후세인 전 대통령 등이 핵무기를 포기한 뒤 어떤 최후를 맞았는지도 봤다.

특히 북한 지도자들은 핵무기 보유에 따른 값비싼 대가를 각오하고 있었다. ‘값비싼 대가’란 물론 유엔과 미국의 엄청난 제재다. 북한 지도자들은 주민들이 제재 때문에 고통을 받더라도 불편해하지 않는다. 일반 주민들이 경제제재로 겪는 큰 고통을 방치할 준비가 되어 있었다는 의미다.

한편 중국 측은 북한 정권이 핵을 포기하도록 만들 수 있는 자국의 영향력을 100% 활용할 생각이 없었다. 중국은 북한 정권의 불안정을 가져올 대북 제재에 미온적이다. 미국은 북한에 대한 군사력 사용만은 배제해왔다. 1990년대 초에 군사력 사용을 고려했지만 한반도에 전쟁을 일으킬 수 있다는 점 때문에 중단했다.

김정은 북한 조선노동당 총비서는 지난 1월 8차 당대회에서 전술핵무기와 초대형 핵탄두를 생산해 핵 선제공격 능력과 핵보복 타격 능력을 키우겠다고 선언했다. 그에게 비핵화 의지가 있다고 보는가?

전혀 없다고 본다. 김 총비서는 핵무기가 정권 생존에 필수적이라고 간주한다. 그동안 그의 활동을 보면, 부친인 김정일 국방위원장만큼의 ‘핵무기 포기 의사’도 갖지 않은 것으로 보인다. 오히려 김정일이야말로 궁극적인 핵 포기나 의미 있는 핵 감축을 감행했을 가능성이 있었다. 김정은은 북한 지도자가 된 이후 여러 차례 핵실험을 단행하고 탄도미사일 개발을 가속화했다. 김정은은 김정일보다 북한의 핵 능력을 항구적으로 유지하는 데 더 관심이 많다.

김정은이 핵무기에 집착하는 이유는?

김정은은 핵무기를 단순히 정권 생존용뿐 아니라 국력의 원천으로 간주하는 듯하다. 현대의 성공적인 국가들은 모두 핵무기를 가졌다고 보는 것 같다.

브루킹스 연구소의 에번스 리비어 선임연구원은 북한이 유엔 제재 및 코로나19로 사상 최악의 경제난에 처한 지금이야말로 북한을 더욱 압박해서 비핵화를 이끌어낼 ‘마지막 기회’라고 주장했다. 동의하는가?

동의하지 않는다. 나는 북한 비핵화가 단기적으로는 가능하지 않다고 본다. 리비어의 주장대로 대북 압박을 강화한다고 북한이 비핵화되는 것이 아니다. 완전한 비핵화는 북한 정권의 성격과 목표가 근본적으로 바뀌지 않고는 불가능하다. 다시 말해 북한 정권이 지금 같은 기조로 지난 수십 년 동안 추구해온 핵 개발 목표를 지속하는 한 완전 비핵화는 어렵다. 북한 정권은 핵무기 보유가 자국 경제에 엄청난 부담을 가해서 강성대국(경제적으로 부유하고 군사적으로도 강력한 국가를 지향한다는 북한의 국가 슬로건)으로 가는 길을 막는다는 사실을 깨달아야 한다. 하지만 그럴 가능성은 없다. 김정은은 핵무기도 원하고 경제발전도 바란다.

미국 내 대북 강경론자들은 트럼프 행정부 시절 북한이 협상에 응한 것은 혹독한 제재가 효과를 발휘했기 때문이라고 주장한다. 비핵화를 위해 대북 압박도 필요하지 않나?

물론 압박도 필요하다. 하지만 그것만으론 충분하지 않다. 압박과 함께 현실적인 외교 전략이 병행돼야 결과를 얻을 수 있다. 북한 비핵화는 압력을 증대하는 것으로는 풀 수 없다. 중국과 러시아도 시간이 갈수록 북한의 제재 회피를 방조해왔다. 특히 대북 제재는 중국의 협력이나 최소한 묵인 없이는 가능하지 않다. 중국은 북한 정권의 생존에 대해서만은 의지가 확고하다. 그런 점에서 압박 가중론은 비현실적이다.

1990년대 이후 미국의 행정부가 들어설 때마다 새로운 대북정책이 나왔지만 대체로 실패했다. 바이든 행정부의 비핵화 방안을 예상한다면?

바이든 대통령은 최근 기자회견에서 ‘비핵화라는 최종 목표를 전제로 외교를 추구해야 한다’고 말했다. 북한 비핵화가 미국 정부의 목표라는 점을 분명히 하되 그 방법론에 관해선 문을 열어놓은 것이다. 내가 볼 때 바이든 행정부는 장기적이고 단계적으로 북한 비핵화를 추구할 준비가 되어 있다. 과거와 비교할 때 상당히 다른 정책 기조다. ‘단계적 비핵화’는 과거 어떤 방안들보다 유망한(promising) 접근 전략이다.

3월25일 북한은 새로 개발한 신형 전술유도탄 시험발사를 진행했다며 탄도미사일 발사를 공식 확인했다. ⓒAP Photo

최근 북한 전문 웹사이트 ‘38노스’에서 단기적으로 북한의 핵·미사일 능력의 추가 증대를 차단하는 대신 북한에 상응한 보상을 제공하자는 단계적 비핵화 방안을 제시했다.

단계적 비핵화 방안의 장점은 ‘현실성’이다. 대안으로 거론되는 ‘조속한 완전 비핵화’ 방안은 실현 불가능하다. 오늘날 북한은 핵 능력을 급속히 키우고 있다. 따라서 바이든 행정부가 최우선 순위로 둬야 하는 과제는 ‘지금 당장 북한의 핵 능력 증대를 제한’하는 것이다. 다시 말해 핵 능력 증대의 모멘텀을 차단해야 한다. 이런 모멘텀을 차단해서 핵 능력 증대를 먼저 막은 뒤 기존 핵무기 감축을 논의할 수 있다. 지난 1월 8차 당대회에서 김정은 위원장은 핵무기 경량화, 전술핵무기, 다탄두미사일, 대륙간 탄도미사일(ICBM) 고체연료 개발 등을 언급했다. 이를 모두 1단계 협정에 담아 핵실험 금지, 일정 범위 이상 탄도미사일 시험 금지, 핵융합 물질 및 고농축 우라늄 생산 등을 제한할 필요가 있다. 단계적 비핵화 방안이 완전한 대안이라고 할 수는 없다. 그러나 현실적으로 다른 믿을 만한 대안이 없지 않은가. 단계적 비핵화는 최상의 ‘실현 가능한’ 방안이다.

굳이 ‘1단계 협정’으로 규정한 것은 상대적으로 합의가 쉽다는 뜻인가?

그렇다. 북·미 양국이 장기적으로 완전한 비핵화에 합의하기 앞서 우선 1단계 협정을 기본적으로 성사시켜야 한다. 이후 협상을 이어나가면서 추가 조치에 합의하면 된다. 1단계 협정은 ‘조속한 완전 비핵화’보다는 합의하기가 쉬울 것이다. 그러나 북한의 추가 핵 능력을 상당히 제한해야 하기 때문에, 쉬운 것만도 아니다. 특히 1단계 협정은 북한의 추가 핵 능력부터 제한한 뒤 기존 핵 능력 제한으로 나아가자는 점에서 합리적이라고 본다.

1단계 협정에서 북한의 기존 핵무기나 탄도미사일을 다룰 필요가 없다고 보는가?

그렇다. 1단계의 목표는, 북한이 추가로 핵 능력을 질적으로 증대할 수 있는 모멘텀을 차단시키는 것이다. 기존 핵무기는 후속 단계에서 논의하면 된다. 미국은 완전한 북한 비핵화를 원한다. 하지만 비핵화가 예측 가능한 미래에 있지는 않다. 미국은 현실적일 필요가 있고, 비핵화에서 무엇을 성취할 수 있을지 결정해야 한다. 미국이 북한에 조속하고도 완전한 비핵화를 고집한다면 성공할 가능성은 아마도 없을 것이다. 미국이 ‘전부 아니면 전무’라는 식의 접근을 추구한다면 아무것도 얻지 못할 것이다. 북한과 아무런 핵 합의를 이루지 못하면 북한은 계속 핵 능력, 미사일 능력을 양적·질적으로 향상시킬 것이다. 1단계 협정은 김정은이 8차 당대회에서 언급한 추가적인 핵·미사일 능력 증대를 제한하기 위한 것으로 설정되어야 한다.

1단계에서 북한의 기존 핵무기를 다루지 않는다면 미국 의회나 정치권이 거세게 반발할 것이다.

물론 조속하고 완전한 비핵화를 바라는 사람들은 이런 접근방식을 비판할 것이다. 특히 미국 의회는 완전한 비핵화가 담기지 않은 1단계 협정을 회의적으로 볼 것이다. 다만 이런 조치로 인한 ‘북한의 핵 능력 제한’ 효과와 대북 보상의 정도에 따라 의회의 반응이 달라질 수 있다. 예컨대 1단계 협정으로 북한의 핵 능력을 의미 있을 정도로 제한하고 이에 따라 북한에 제공할 보상도 적정하게 보인다면 의회에서 긍정적 반응을 이끌어낼 가능성도 크다.

우선 당장 북한의 핵과 미사일 능력을 제한하는 쪽으로 가야 합의도 가능하고 미국의 안보에도 도움이 된다. 다른 방안은 실현 가능하지 않다.

2019년 2월28일 베트남 하노이에서 김정은 위원장과 트럼프 대통령이 확대 정상회담을 하고 있다. ⓒReuter

1단계 협정에서 다룰 북한의 핵시설이 있다면?

2019년 2월 하노이 북·미 정상회담에서 김정은은 영변 핵단지 폐쇄를 제안했다. 그러나 영변 이외의 핵시설 폐쇄까지 수용할 준비는 안 돼 있었다. 만일 1단계 협정에서 영변 핵단지만 폐쇄하고 영변 밖의 핵시설, 즉 미국과 한국의 정보 당국에 의해 파악된 핵시설이나 핵무기 생산을 위한 고농축 우라늄 의혹 시설 등을 무시한다면 북한에 지속적인 핵물질 생산활동을 허용하는 셈이다. 따라서 1단계 협정에선 영변 핵시설뿐만 아니라 북한 전역의 플루토늄, 우라늄 농축시설 가동을 논의할 필요가 있다. 물론 북한은 북한 전역의 핵시설 가동 중단과 해당 시설에 대한 검증 활동에 반대할 것이 거의 확실하다. 그렇다면 어떻게 해야 할까? 내 생각으로는, 1단계에서 영변 핵시설과 영변 외 지역에 있는 1~2개의 미신고 핵시설에 대한 국제원자력기구(IAEA)의 검증을 합의할 수 있다고 본다. 다른 시설에 대해서는 1~2년의 경과 기간을 거쳐 북한이 핵시설을 신고하고 검증받도록 하면 된다.

북한이 1단계 협정에 합의해도 최대 관심사는 보상책, 그 가운데서도 대북 제재 해제일 것이다. 어느 정도의 보상이 가능할까?

북한이 구체적으로 뭘 요구할지는 알 수 없다. 과거 협상 경험에 비춰볼 때 아마 북한은 과도한 보상책을 요구할 것이다. 주한미군 철수나 한·미 군사훈련 중단, 심지어 북한을 항구적인 핵보유국으로 인정하라고 요구할지도 모른다. 제재 해제와 관련해서도 북한은 2016년 이후 채택된 대북 제재 결의안을 포함해 유엔의 모든 대북 제재 해제를 바랄 수 있다.

그런데 1단계 협정의 목적은 북한의 추가적 핵·미사일 능력을 제한하는 것이지 제거하자는 것이 아니다. 북한도 원하는 보상을 얻어내려면 과도한 요구를 줄여야 한다. 미국으로서는 북한이 (1단계 이후) 추가 조치를 취하게 유인하기 위해서라도 1단계 협상에서 아주 큰 보상을 제공하려 들지는 않을 터이다. 1단계에서 모든 유엔 제재를 풀어주면 북한의 추가 조치를 유인할 지렛대가 사라지기 때문이다. 1단계에서 부분적으로 합의한다면 보상 역시 ‘부분적’일 수밖에 없다.

중국이 협력할까?

중국도 북한이 핵 능력, 미사일 능력을 지속적으로 증대하는 걸 원치 않는다고 본다. 왜냐하면 북한의 핵 개발이 동북아시아에 불안정을 야기할 수 있기 때문이다. 북한이 핵 능력을 지속적으로 증대할 경우 미국은 중국이 싫어하는 대응책을 내놓을 수도 있다. 이를테면 중국을 겨냥한 자체 미사일 방어망을 상당히 증대할 수 있다. 또 동북아시아에 핵 폭격기를 포함한 전략자산을 증강 배치할 수도 있다. 중국이 이런 조치를 반길 리 없다. 따라서 미국의 이런 대응을 피하기 위해서라도 중국이 북한을 설득할 수 있다고 본다. 만일 중국이 북한에 1단계 협상에 임하게 하고 합리적인 협상안을 받아들이도록 설득하는 중요한 역할을 한다면 협상은 가속화될 것이다. 하지만 중국의 협력 없이는 협상의 장애물도 그만큼 커질 것이다.

2019년 1월8일 중국을 방문한 김정은 위원장(오른쪽)이 베이징 인민대회당에서 시진핑 주석과 함께 의장대를 사열하고 있다. ⓒXinhua

바이든 행정부 4년 임기 안에 1단계 협정 타결이 가능하다고 보는가?

여러 요인에 달렸다. 이를테면 협정 대상의 범위라든가 구체적 검증 방법의 복잡성 등이 그런 요인이다. 국제사회의 협력도 중요하다. 중국도 적극 나서서 북한에 ‘1단계 협정이 합리적’이라며 설득하는 등 국제사회의 폭넓은 지지가 있다면 1단계 협정도 그만큼 빨라질 것이다. 미국의 정치적 요인도 빼놓을 수 없다. 출범 초기의 바이든 행정부는 지금 상당한 정책적 우선 과제들을 갖고 있다. 북한과의 협상엔 노력과 시간이 많이 드는데, 바이든 행정부가 여기에 얼마나 많은 노력과 시간을 할애할 준비가 되어 있느냐도 고려할 요소다. 하지만 1단계 협정 타결의 시점을 결정짓는 가장 중요한 요소는 북한의 태도다. 만일 북한이 1단계 협상 중에도 계속 핵실험, 다탄두미사일 시험, 대기권 진입 미사일 시험을 위해 협상을 중단한다면 이는 아주 불행한 일이 될 것이다. 바로 그런 능력의 제한을 노리는 1단계 협상의 가치를 약화시키기 때문이다. 따라서 협상이 시작되면 초기에 북한이 1단계 협정에 조속히 합의하도록 압력을 가하는 게 매우 중요하다고 본다.

미국의 일부 전문가들 사이에선 비핵화 방안으로 북한의 핵·미사일 능력을 제한하는 핵군축 방식의 협상안을 주장하는데.

핵군축 방식의 접근은 비핵화를 포기하자는 말과 비슷하다. 나아가 핵을 포기하지 않겠다는 북한의 주장을 받아들이고, 북한을 핵보유국으로 인정하는 것과 다를 바 없다. 그게 내가 생각하는 핵군축 방식의 문제다. 하지만 궁극적이고 완전한 비핵화의 첫 조치로서 단기적으로 북한의 핵 능력, 미사일 능력을 제한하자는 게 군축 주장파의 생각이라면 동의한다. 미국은 북한 비핵화라는 목표를 포기하거나 북한을 핵보유국으로 인정해선 안 된다. 만일 비핵화 목표를 포기하고 북한을 핵보유국으로 인정하면 한국과 일본에 상당한 혼란을 주는 것은 물론 핵 비확산 국제 체제에도 상당한 해악을 준다. 미국은 완전하고 검증 가능한 북한 비핵화라는 목표를 유지하되 단기적으론 북한의 추가 핵 능력, 미사일 능력을 제한하는 데 초점을 맞춰야 한다.

일부 전문가들은 북핵 협상을 가속화하기 위해 제이크 설리번 국가안보보좌관이나 고위 특사를 통해 비밀 협상을 벌이자고 주장한다.

개인적으로 2013년 이란 핵 협상 당시 비밀 협상에 참여해본 경험이 있다. 하지만 비밀 협상을 벌인다는 게 실은 어렵다. 게다가 북핵 협상의 경우 미국은 한국·일본 등 핵심 동맹국들과 완전히 협의하는 일이 무척 중요하다. 도널드 트럼프 전 대통령이 김정은을 설득하기 위해 개인 외교를 펼쳤지만 실패했다. 북핵 협상은 외교 전문가가 맡아야 한다. 궁극적으로는 바이든 대통령이 김정은 위원장을 만나는 게 필요하지만 그에 앞서 실무선에서 치밀한 준비가 있어야 한다.

 

로버트 아인혼
코넬 대학 정치학과
프린스턴 대학 국제정치학 석사
미국 국무부 정책기획국 분석관(1986~1992)
국무부 정치·군사담당 부차관보(1992~1999)
국무부 비확산담당 차관보(1999~2001)
전략국제연구센터(CSIS) 선임연구원(2001~2008)
국무부 비확산담당 특별보좌관(2009~2013)
브루킹스 연구소 선임연구원(2013~현재)

기자명 워싱턴·정재민 편집위원 다른기사 보기 editor@sisain.co.kr
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