문재인 정부 부동산 정책에 대한 논란이 크다. 시중의 풍부한 유동성 및 저금리, 그리고 다른 투자 수단이 없는 상황에서 부동산이 최고의 투자 대안으로 부각된 결과다.

우리 사회에서 부동산 정책은 단순히 주거뿐 아니라 교통, 교육, 자산 증식 등 여러 영역에서 전 국민의 관심사다. 정부 정책의 목표는 집값 안정, 부동산 투기 근절, 서민 주거복지 확대 등이었다. 이런 선한 의도들을 가진 정책의 결과가 왜 목표와 반대로 간 것일까?

주택은 토지라는 한정된 자원을 사용하므로 공급에 제한이 있다. 시장만능주의로 해결할 수 없다는 이야기다. 그러나 자본주의 시장경제에서 거래되는 주택을 시장을 무시한 규제로 해결할 수 있다는 생각 역시 잘못되었다. 부동산 정책은 ‘시장’을 인정하고 시장 참여자들의 목적이 무엇인지 보는 것으로부터 출발해야 한다.

우선 ‘투기와 투자를 구별해서 투기는 근절해야 한다’는 인식부터 버려야 한다. 이런 인식을 초래한 대표적 지표로 주택보급률(주택수/가구수)이 있다. 우리나라 주택보급률은 104%(2018년)로 가구수보다 주택수가 많다. 반면 자가보유율(주택을 보유한 가구의 비율)은 61%, 자가점유율(자기 주택에서 사는 비율)은 57%(2015년) 수준에 불과하다. 이 통계수치를 단순하게 받아들이면, 한국의 주택 공급은 부족하지 않으며, 주택가격 상승은 다주택자의 투기로 벌어지는 것으로 보게 된다. 결국 다주택자를 강력히 규제해서 주택을 매각하도록 유도하면 부동산 시장을 안정시킬 수 있다는 결론이 나온다.

그러나 부동산 투기와 투자를 엄밀하게 구별하기는 어렵다. ‘1가구 1주택은 좋은 것’ ‘다주택은 나쁜 것’이라는 가치판단 아래 정책을 마련하는 기조를 버려야 한다.

일부 시민들이 다주택자가 된 이유는 다양하다. “집은 사는(live) 곳이지 사는(buy) 것이 아니다”라며 시민들의 인식이 잘못되었다고 주장하는 태도는 적절하지 않다. 집은 그 두 가지 요소(live와 buy)를 모두 포함하는 자원이다. 경제개발 초기부터 부동산 가격은 1997년 외환위기 같은 일시적 시기를 제외하곤 꾸준히 상승해왔다. 역사적 배경이 있다. 다주택자들을 나쁜 사람으로 만드는 정책은 결코 성공할 수 없다. 다만 그들이 ‘합당한 비용을 지불하는지’로 관심을 돌릴 필요가 있다.

실수요와 투기수요의 구별, 이 구별에 기반한 투기수요의 억제라는 정책 틀을 바꿔야 한다. 실수요자(1주택자)도 자기가 사는 주택가격이 올라가길 바란다. 개인마다 다양한 목적으로 더 좋은 지역에 더 좋은 주택을 원한다. 모두 자연스러운 욕망이다. 시민들의 이주 수요에 대응하거나 낡은 집의 멸실을 대체할 주택 공급도 필요하다. 더욱이 인구 감소 추세와 달리 1인 가구의 급증으로 가구수는 증가해왔다. 집을 살 여력이 없거나 혹은 주택 매입 전 주거 징검다리로 임차를 하는 경우도 많다. 누군가 임대주택을 공급해야 한다.

정책은 국민이 원하는 지역에 주택 공급이 가능하도록 유인체계를 만들고 필요한 양질의 공공임대주택을 공급하는 쪽으로 맞춰야 한다. 토지라는 한정된 자원을 사용하는 주거비용이 어느 정도일 때 적정한지 고려하면서 주택 거래와 신규 공급이 적절하게 이뤄질 수 있는 세제와 금융제도를 만드는 데 집중할 필요가 있다. 정부가 개입할 공공주택 시장과 그렇지 않은 민간 시장의 역할을 구별하고 각각에 걸맞은 정책 수단을 사용해야 한다.

한국 부동산 정책의 목표는 헌법에 잘 표현되어 있다. 제35조 제3항은 “국가는 주택 개발정책 등을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 한다”라고 규정한다. 국민의 주거권을 국가가 제공해야 할 의무로 보는 것이다. 제122조에 따르면, “국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.” 토지가 사유재산권의 대상이지만 공공적 성격을 지니기 때문에, 공익을 위해 재산권 행사에서 사회적 제약을 받는다는 토지공개념의 내용을 담고 있다. 이 토지공개념의 강도는 어느 정도일까? 소유권 행사를 적법하게 제한하더라도 그 토지를 이용하려는 개인의 이윤추구 행위 자체를 금지하지 않는 수준으로 본다.

이 같은 헌법의 주거권과 토지공개념 조항들을 고려하면, 한국의 부동산 정책은 ‘시장 지향’과 ‘국민들의 주거권을 충족시키기 위한 적극적인 국가의 복지서비스 제공’을 혼합한 모델을 지향한다고 볼 수 있다. 주택시장을 기본적으로 시장경제의 원리에 맡기되 ‘국가의 주택시장 개입’ ‘공공주택의 공급’ ‘주택보조금 지급’ ‘부동산 불로소득 환수 세제’ 등의 정책 수단을 사용할 수 있다. 다만 이런 정책 수단들 역시 획일적 방식이 아니라 정치·사회·문화적 상황과 재정 여력에 따라 탄력적으로 구사해야 한다.

물론 일정 가액 이상의 주택에 대해선 보유세를 강화하는 방안도 가능하다. 자본주의에서 소유권이란 어떤 물건을 배타적으로 사용하고 처분하는 권한이다. 토지는 그렇게 할 수 없다. 일정 기간 잘 사용하고 보전해서 후손들에게 넘겨주어야 한다. 국토는 그냥 쓸 수 있는 것이 아니다. 아울러 그 토지의 가치는 도로 등 인프라 건설에 따라 다르게 나타난다. 지하철, 교량, 도로 등 사회간접자본의 유무에 따라 토지의 가치가 다르다. 토지 가치가 오르기 위한 비용은 누가 부담했을까? 국가가 대부분의 비용을 부담하며, 그 비용은 국민의 세금으로 조달된다. 따라서 토지의 가치 상승분이 오로지 그 보유자에게만 가는 것은 공정하지 못하다.

정부의 부동산 시장 개입 수단은 크게 세금제도(세제), 금융, 공공주택 공급으로 구성된다. 이 세 가지에 대해 각각 살펴보자.

거래비용 낮추고 보유비용 높여야

세제엔 보유세와 거래세가 있다. 보유세는 크게 보편적 재산세와 종합부동산세(일정 가액 이상 소유자에게 부과하는 부유세 성격의 세금·종부세)로 나뉜다. 보유세는 징벌적 세금이 아니다. 한정된 자원인 토지를 독점적으로 사용하기 위해 내는 정당한 대가다. 다수의 경제학자들이 보유세를 ‘과세 왜곡이 적고 불로소득 환수에 효과적’인 바람직한 조세로 평가한다. 그러나 보유세엔 수많은 부동산 소유자들이 관련된 까닭에 조세 저항이 크다. 이에 따라 한국의 보유세는 각종 감면뿐 아니라 시가 반영률이 낮은 과세표준을 적용받아왔다. 반면 거래세는 취득세와 양도세로 구성된다. 한국의 부동산은 다른 나라에 비해 거래세율이 높은 편이다. 국제 비교로 볼 때 한국은 GDP(국내총생산) 대비 부동산의 자산가액이 큰 데다 거래회전율이 상대적으로 높고, 투기 방지 목적으로 양도세율도 큰 편이기 때문이다. 그 결과 한국의 부동산 세제는 다른 선진국과 반대로 ‘낮은 보유세, 높은 거래세’의 기조를 띠게 되었다.

한국의 보유세는 GDP 대비 0.8%, 전체 조세수입 비중의 4.1%다(2017년 기준). OECD 평균인 GDP 대비 1.1%보다 낮고, 조세수입 비중 면에서는 OECD의 절반 수준이다. 특히 부동산 가액 대비 보유세 비율인 실효세율은 0.16%로, OECD 평균 0.38%의 약 40%밖에 안 된다. 반면 거래세의 경우 GDP 대비 1.6%, 전체 조세수입 비중의 7.9%다. OECD 평균인 GDP 대비 0.4%보다 4배 높은 수준으로, 조세수입 비중도 OECD보다 4배 정도 높다. 거래비용은 낮추고 보유비용을 높이는 방향으로 세제 개선이 필요하다는 이야기다.

그렇다면 보유비용을 어떻게 높일 것인가. 공시지가의 시가 반영률을 현실화해야 한다. 정부는 공시가격을 시가의 90%까지 올리는 공시가격 현실화 로드맵을 수립하여 공동주택은 5~10년, 단독주택은 7~15년에 걸쳐 시행 목표를 달성할 계획이다. 바람직한 방향이다.

다만 보유세를 강화하면 거래세는 다소 완화해야 조세 저항을 줄이면서 부동산 세제 개편을 일관성 있게 추진할 수 있다. 보유세 강화와 거래세 완화는 하나의 패키지가 되어야 한다. 특히 거래 동결 효과를 유발하는 양도소득세 중과 정책은 완화할 필요가 있다. 시장이 안정되면 다주택자가 시장에 보유 주택을 내놓게 할 수 있는 효과적인 정책이다. 취득세까지 포함한 모든 부동산세를 강화하는 방안은 거래 위축 및 조세 저항으로 이어져 지속적으로 추진하기 어렵다.

또한 종부세에 대해선 과세이연제를 도입할 필요가 있다. 은퇴 이후 현금이 들어오지 않는 만 60세 이상 1주택 실거주자가 앞으로 증가하면서 종부세가 조세 저항에 부딪힐 수 있기 때문이다. 해당 주택을 양도하거나 상속, 증여할 때까지 과세를 미뤄 납부할 수 있는 과세이연제의 도입이 필요하다. 지난해 말 종부세 이연 납부에 관한 법률(종합부동산세법 일부개정법률안)을 대표 발의한 바 있다.

통화량, 이자율과 함께 부동산 관련 금융제도는 수요자의 구매력에 큰 영향을 미친다. 부동산 시장에서 중요한 단기 조절 정책 수단이다. 현재 지역별, 수요자별로 세밀하게 나누어 각각의 대출한도를 설정하는 매우 복잡한 규제를 적용하고 있다. 과열지구를 ‘핀셋’처럼 콕 집어 대출을 억제하려고 시도한다는 측면에서 ‘핀셋 규제’로 불리기도 한다. 이런 복잡한 제도는 폐지하는 것이 좋다. 거시경제 환경에 따른 통화량, 이자율 조정과 금융기관 건전성 및 부동산 자금흐름 관리 차원에서 LTV, DTI, DSR 등 대출한도비율 조절만 하도록 금융제도를 단순화할 필요가 있다.

특히 청년, 신혼부부 등 ‘생애 최초로 주택을 구입하는’ 계층에 대해서는 취득비용을 줄여주기 위해 취득세와 등록세 감면과 함께 금융지원제도(장기 모기지)를 만들어야 한다.

한편 다른 나라에선 찾아보기 힘든 ‘전세’라는 특이한 제도가 있다. 전세는, 은행제도가 발전하지 않은 상황에서 자금 수요가 자금 공급을 훨씬 초과하던 1960~ 1970년대에 발생한 일종의 민간 사금융이다. 전세에서 임대인은 주택을 빌려준 대가로 임차인으로부터 무이자 대출을 받는다. 임차인은 전세보증금의 이자만큼 임차료를 내는 셈인데 월세보다는 낫기 때문에 전세를 선호한다. 임대인이 전세보증금을 활용해서 다른 주택에 투자하는 경우를 ‘갭투자’라고 부른다. 통상적으로 집값 대비 전세보증금 비율은 평균 70% 정도다. 이 비율이 높을수록 임대인은 적은 밑천으로 부동산에 투자할 수 있다. 특히 집값 상승이 기대되는 경우 갭투자가 성행한다. 이는 집값 상승을 억제하기 위해 은행대출을 규제하는 정책수단들(LTV 등)을 무력화한다. 반면 집값이 하락하면 임대인이 임차인에게 보증금을 반환하지 못하는 사태가 발생하기도 하므로 전세금 비율에 대한 모니터링이 필요하다.

그동안 민간 임대사업자에게 종부세와 양도세 혜택을 부여한 제도가 갭투자와 결합하면서 다주택자들을 중심으로 주택에 대한 가수요를 만들었다. 이는 잘못된 정책으로 늦게나마 폐지한 것은 다행이다. 다만 세제 혜택 폐지가 기존 등록사업자들에게 소급 적용되지는 않는다. 기존 사업자들은 의무 임대기간의 절반만 채우면 세제 혜택을 유지할 수 있기 때문에 이들의 보유 주택이 매물로 나오기까지는 적잖은 시간이 걸릴 것이다.

최근 매년 40만~60만 호 규모의 주택이 공급되고 있지만 무주택자의 구입 비율은 20% 수준에 불과하다. 자가보유율이 크게 개선되지도 못했다. 이에 따라 주택 공급이 투기세력을 도와줄 뿐이라는 회의론도 나온다. 그러나 한국의 주택보급률은 선진국에 비해 아직 낮다. 서울 및 근교 주택가격 급등으로 거주자들이 점점 더 외곽으로 밀려나고 있다. 도시가 제대로 운영되기 위해서는 고소득자뿐 아니라 중·저소득자도 같이 공존할 수 있도록 다양한 주택을 제공해야 한다. 즉 분양주택뿐 아니라 임대주택, 토지임대부 분양주택 등 거주자의 재무 능력에 따라 다양한 주거 형태가 필요하다.

공공주택 공급의 목표를 설정하고 ‘게토(ghetto)화’를 방지하는 정책도 시급하다. 현재 공공임대주택 비중은 약 7.4%로 OECD 평균 약 20%보다 크게 낮다. 한국의 국공유지 비중이 원래 낮은 데다 공공택지개발분 역시 민간에 분양해왔기 때문이다. 지금까지 주택의 수요·공급은 기본적으로 시장에 맡겨져왔다. 자가 소유가 바람직한 거주 형태로 여겨졌다. 공공주택은 저소득층 등 시장 참여가 어려운 계층에 제한해서 엄격한 공급 기준에 따라 배분되었다. 시장 소외계층에만 공급하는 공공임대주택은 시간이 지남에 따라 관리 부실 등 슬럼화 문제가 야기되어 기피 주거 형태로 전락하곤 했다.

앞으로는 중산층도 살고 싶은 공공주택의 범위를 확대할 필요가 있다. 도심 역세권에 중형 규모의 공공주택이 들어설 수 있도록 해야 한다. 그렇게 하려면 공공개발에 필요한 역세권의 용적률을 상향 조정하고 장기 공공임대주택의 공급 방안을 새롭게 마련할 필요가 있다. 1월19일, 역세권 복합용도개발 지구단위계획으로 주거지역 용적률을 700%까지 완화하고, 용적률 완화로 인한 토지가치 상승분의 일부(조례로 정하는 비율)를 공공임대주택으로 기부채납하도록 하는 국토계획법 시행령이 국무회의에서 통과되었다.

그동안은 주로 LH(한국토지주택공사)가 공공주택 공급을 주도해왔다. 앞으로 LH는 더욱 다양한 사업 시행 방안을 활용할 필요가 있다. 예컨대 LH가 제공한 토지에 민간이 주택을 건설하는 민관 공동개발사업을 들 수 있다. 이런 사업에서 공급하는 부동산은 공공영구임대주택으로 공급하거나 혹은 (토지의 소유권은 공공부문에 둔 채) 주택만 분양하는 방안을 생각할 수 있다.

개발이익 공유하는 장치

최근 논의 중인 도심·역세권 개발을 통한 공급 방안에는 용적률 상한 확대, 용도변경 등 규제완화가 수반된다. 이에 따른 개발이익은 기부채납으로 공공이 환수해서 공공영구임대주택 등에 활용하는 방안이 같이 가야 한다. 그렇게 하지 않으면 자본이득이 오직 개발업체와 분양을 받는 사람에게 귀속된다. 로또 당첨 사태가 나오는 것이다. 물론 개발이익의 어느 정도까지 공공이 환수해야 할지에 대해서는 논의가 필요하다.

토지임대부 형태의 주택(공공기관이 토지를 보유해서 분양가를 크게 낮춘 집) 공급도 확대해야 한다. 매입자는 시중 가격의 반값에 이런 주택을 매입해서 주거 사다리로 활용할 수 있다. 이를 통해 공공주택 비중을 현행 7.4%에서 최소한 20% 수준까지 지속적으로 늘려야 한다. 집값 안정, 개발이익 공유는 물론 저소득층의 주거복지 실현이 가능하다.

시세에 비해 낮은 분양가와 부동산 가격의 지속적 상승에 따른 높은 자본이득 기대로 아파트 선분양은 엄청난 청약률을 보이고 있다. 당첨자에게만 높은 개발이익을 안겨주는 현재의 분양제도 아래 공공택지개발을 그대로 민간에 분양하는 것은 재고할 필요가 있다. 한국인의 주택 소유 욕구가 높으므로 분양 공급도 필요하지만 일정한 제한조건을 가하거나 양질의 공공영구임대아파트 공급을 더 높여 개발이익을 공유할 수 있는 장치가 필요하다.

다만 공공주택 재고 비중을 높이려면 많은 자금이 필요하다. 조세수입 증대가 필요한 정부 지출에 의존하지 않고도 필요 재원을 조달할 방법은 있다. 공공주택은 국민의 주거복지 실현을 통해 인구 감소를 예방하여 공동체의 지속가능성을 높일 수 있는 수단이다. 마침 기존 주택도시기금(주거복지를 위해 보증업무를 수행하는 공기업) 외에 국민연금공단, 보험, 은행, 펀드 등 각종 금융기관들이 사회책임투자(ESG)를 본격적으로 확대할 계획이다. 공공주택 건설이 이런 사회책임투자의 적절한 대상으로 부상하면 큰 자금을 조달할 수 있다. 그 매개는 공공주택사업 시행자(LH, SH 등 각 지방자치단체 공사)들이 발행하는 채권이다. 이 채권은 고정수익을 안정적으로 보장하므로, 지금 같은 초저금리 시대에는 충분히 매력 있는 투자 수단으로 활성화가 기대된다.