일본 민주주의는 어떻게 망가졌을까
  • 도쿄·이상원 기자
  • 호수 596
  • 승인 2019.02.19 13:12
이 기사를 공유합니다

일본 민주주의는 어떻게 망가졌을까. 시민의 정치 참여가 이뤄지고 있음에도 민주주의는 고장 났다. 전쟁광이나 극우 민족주의자가 아닌 유권자 다수가 자민당에 표를 던지고 있다.
“일본 정치를 배우기 위해 왔다고 들었는데, 일본 정치는 잘 안 됐다. 우리는 한국 정치를 배우고 싶은 게 아이러니다.” 시라이시 다카시 일본 희망연대 대표의 말에 다른 회원들이 고개를 끄덕였다. “한국은 촛불집회로 정권을 쓰러트렸지만 우리는 그러지 못했다.” “일본 노동자들은 30년 넘게 천천히 권익을 빼앗겼다. 개구리를 물에 넣어 천천히 끓인 격이다.” 백발노인들이 앞다투어 일본 정치 현실을 개탄하고 한국 상황을 묻는 모습은 SOS 구조신호를 연상케 했다. 지난 1월13일부터 20일까지 비영리 사단법인 정치발전소와 함께 일본 정치를 취재하며 접한 광경이다.

일본 정치가 ‘잘 안 됐다’고 보는 이들은 희망연대만이 아니었다. 우리가 만난 시민단체와 노조 관계자, 정치학 교수, 정치인들은 다들 일본 정치의 적신호를 지적했다. 핵심은 ‘정권 교체 가능성이 희박하다’는 것이었다. 일본은 자유민주당(자민당)이 압도적 제1당으로 군림한다. 의회에서 자민당은 중의원 465석 중 282석, 참의원 242석 중 122석을 보유하고 있다. 여기에 연립여당인 공명당 의석수(중의원 29석, 참의원 25석)를 합하면 중의원 66.8%, 참의원 60%가 여당이다.
ⓒ시사IN 신선영2015년 9월 집단적 자위권 행사를 가능하게 하는 법안이 통과되자 시민들이 일본 국회 앞에서 반대 집회를 열었다.

1955년 창당 이래 자민당이 정권을 빼앗긴 것은 단 두 차례, 기간은 합쳐서 5년8개월에 불과하다. 자민당 출신 총리가 인기를 잃어도 유권자 다수는 야당에 투표하지 않는다. 당내 다른 파벌의 수장을 내세운 자민당이 또다시 선거에서 이긴다. 최근 실시된 여론조사에서도 자민당 지지율은 독보적이다. 1월22일 <산케이 신문>에 따르면 자민당 지지율은 39.4%였다. 여타 정당 지지율을 모두 합쳐도 21.1%에 불과하다. 2위인 입헌민주당은 10.4%다. 아베 신조 내각 지지율은 47.9%였다. 야당으로선 오는 7월에 치를 참의원 선거 전망도 어둡다.

왜 자민당만 지지율이 높을까? 현지에서 만난 일본 정치인들은 야당 분열이 원인이라고 말했다. 야당이 입헌민주당, 국민민주당, 공산당, 사회민주당 등으로 사분오열된 결과 반(反)아베 유권자들의 표가 결집되지 못한다는 것이다. 이들은 2009년 민주당의 정권 교체에서 가능성을 찾았다. 야권이 통합해 덩치를 키우고 자민당의 실정이 맞물리면 정권 교체가 가능하다는 게 요지다. 이 시각으로 보면 2016년 민주당이 해체된 뒤 민주당계 세력이 입헌민주당과 국민민주당 등으로 갈린 사건이야말로 자민당 독주의 요인이다. 정당 관계자들의 처방도 같았다. 야권 연대다. 민주당 계열 정당들과 이념적 차이가 큰 공산당까지 참의원 선거에서 야권 후보 단일화에 동참할 의사를 밝혔다.

1994년 선거구제 개편으로 사회당 몰락

일본에서 자민당이 독주하는 가장 큰 이유가 야권 분열이라고 본다면 야권 연합은 확실한 해결책이다. 그러나 현지에서 만난 정치권 밖 인사들은 “야권이 뭉친다고 재집권할 수 있다는 시각은 안일하다”라고 평가했다. 문제의 근원이 훨씬 깊기 때문이다. ‘연합론’은 가령, 40년간 제1야당을 유지해온 세력의 실패를 설명하지 못한다. 일본사회당이다.

일본 정치사에서 사회당이 차지하는 비중은 작지 않다. 1945년에 창당한 사회당은 분열기를 거친 뒤 1955년 다시 뭉쳐 자민당과 대결하는 한 축을 형성했다. 1980년대 말까지 중의원과 참의원을 합쳐 자민당의 3분의 1에서 절반 정도 의석을 얻었다. 1989년 참의원 선거에서는 46석을 차지해 사상 최초로 자민당(36석)을 눌렀다. 당시 사회당을 이끌었던 도이 다카코 위원장은 선거 후 “산이 움직였다”라고 말했다.

ⓒAP Photo아베 일본 총리(가운데)가 지난해 9월20일 자민당 총재 선거에서 승리한 뒤 만세를 부르고 있다.
전성기 사회당을 떠받친 축은 크게 둘이다. 우선 호헌·평화를 기치로 내세웠다. 군대를 보유하지 않고 전쟁을 금지하는 일본헌법 제9조(평화헌법)를 지키자는 것이다. 전쟁을 주도한 세력이 자민당 내에 남아 있는 상황에서, ‘호헌을 위해 사회당을 찍어달라’는 메시지는 전쟁을 직접 겪은 세대에게 특히 효과적이었다. ‘사회주의 혁명 추구’라는 사회당의 급진적 강령에 동의하지 않더라도 ‘확실한 평화’를 위해 표를 던지는 유권자들이 적지 않았다. ‘저항정당론’이었다.

다른 한 축은 노조와의 밀접한 연계였다. 사회당은 조합원 500만명에 달하는 일본노동조합총평의회(총평)의 조직과 정치자금을 활용했다. 총평의 지지를 흡수하기 위해 사회당은 노조 출신을 후보로 내세웠다. 40여 년간 당선된 사회당 중의원·참의원 의원 가운데 적게는 20%에서 많게는 70%가 총평 출신이다. 총평의 급진 사회주의 성향은 사회당의 정치 행보에 반영됐다. 사회당이 호헌·평화론을 밀어붙이도록 요구한 세력 역시 총평이었다. 와세다 대학 정치학과의 시노다 도루 교수는 노동조합의 사회당 지지가 일반 유권자에게도 영향을 미쳤다고 말했다. “노동조합은 전쟁 전 억압의 사회에서 벗어나게 되었다는 상징적 의미를 지녔다. 노조 덕에 노동자들은 회사 경영에 대해 이야기해도 경찰·군대의 폭력에 시달리지 않게 됐다. 사람들이 (노조 지지를 받는) 사회당을 더욱 지지하게 된 이유다.”

그런데 1990년대 초반부터 사회당의 의석수는 급속히 줄어들었다. 1994년 자민당과 연립정권을 수립해 무라야마 도미이치 총리를 배출했으나 지지율이 떨어지자 사임했고 1996년 사회민주당(사민당)으로 이름을 바꿨다. 간 나오토를 비롯한 의원들은 당을 나와 하토야마 유키오 등 자민당 출신 신당 세력과 일본민주당을 창당했다. 현재 사민당은 중의원 2석, 참의원 2석을 보유한 군소 정당이다. 여론조사 지지율은 0~1%이다.

1994년 선거구제 개편은 사회당 몰락의 직접적 계기로 꼽히는 사건이다. 일본은 1993년까지 중의원 선거를 중선거구제로 치렀으나, 중선거구제가 계파 갈등과 부정부패의 원흉으로 지목되면서 1996년 중의원 선거부터 소선거구제를 도입했다. 1993년 중의원 선거에서 70석을 얻어 제1야당 지위를 유지하던 사회당은 3년 뒤 치른 선거에서 15석을 얻는 데 그쳤다(당시 사회당은 사민당으로 이름을 바꾸고 선거를 치렀다). 사회당의 존재 의의였던 저항 정당 이미지는 1위 득표자만 당선되는 소선거구제에서는 제구실을 하지 못했다.

ⓒ렌고 홈페이지 갈무리일본 최대 노동조합인 렌고는 야당과 밀접히 연계한다. 위는 2013년 렌고의 노동절 중앙대회 모습.
지금도 일본 야권이 약진하지 못하는 배경으로 선거구제 개편을 꼽는 이들이 많다. 자민당을 비롯한 우익 정치세력이 소선거구제 도입을 밀어붙여 ‘기울어진 운동장’과 같은 정치 지형이 형성됐다는 것이다(<시사IN> 제530호 ‘아베노믹스 너머 일본의 진짜 희망’ 기사 참조). 그런데 호세이 대학 정치학과의 신카와 도시미쓰 교수는 전혀 다른 시각을 보였다. “1990년대 초반부터 일본 야권 내부에서도 소선거구제 도입에 찬성하는 목소리가 나왔다. ‘사회적 흐름을 따라가야 정권을 교체할 수 있다’는 주장이었다.” 소선거구제라는 제도가 도입되었기에 야권이 몰락한 게 아니라, 사회 변화에 발맞추기 위해 야권이 주도적으로 소선거구제를 수용했다는 말로 들린다. 계산 착오라는 것이다.

신카와 교수가 언급한 1990년대 초반의 ‘사회적 흐름’이란 냉전 종식이다. 1955년 이후 자민당과 사회당의 대립은 정책보다는 이데올로기 대결에 가까웠다. 유럽과 달리 재분배 정책은 주된 정치 쟁점이 되지 않았다. 기업이 공공복지를 보완하고 임금 격차를 줄이는 일본 특유의 ‘기업사회’가 형성되었기 때문이다. 미·일 안전보장조약과 자본주의를 대표하는 세력이 자민당, 호헌·평화와 사회주의를 주창하는 세력이 사회당이었다. 그런데 1989년 베를린 장벽이 붕괴되면서 냉전의 균열 조짐이 보이자 야권 내 급진파는 위기를 맞았다. 거듭된 부패 스캔들에도 ‘사회주의에 맞서 자유민주주의를 지킨다’는 명분 덕에 집권해온 자민당도 흔들렸다.

집권할 수 있는 기회라고 판단한 사회당은 점진적으로 현실정당화, 바꿔 말해 ‘우클릭’을 감행했다. 호헌과 원전 반대 등 창당 이래 유지해온 주요 방침을 수정했다. 급진 세력인 총평은 해체되고, 대신 1989년 일본노동조합총연합회(連合·렌고)가 결성됐다. 사회당이 자민당과 연립내각을 구성하고 사회당 탈당파가 자민당 탈당파와 민주당을 창당하는 과정을 거치면서 보수색은 더 강해졌다. 하지만 호헌·평화와 총평을 지지하던 기존 야권 지지층은 이탈했다. 자민당 지지층은 여전히 사회당을 수권 정당이 아니라 저항 세력으로 여겼다. 몇 차례 정계 개편을 거친 뒤 우여곡절 끝에 민주당이 2009년 정권 교체에 성공했으나, 통일된 기조를 보여주지 못했다. 소득재분배를 내세워 집권했지만 복지정책은 오히려 후퇴했다.

ⓒ시사IN 이상원신카와 교수는 “일본은 자립된 시민이 아니라, 이익을 좇는 서민이 사회를 구성했다”라고 말했다.
겉보기에 노조의 영향력은 사회당 몰락 이후에도 건재하다. 사회당이 총평의 지원을 받았던 것처럼 입헌민주당과 국민민주당은 조합원 680만명이 넘는 최대 노동조합 렌고와 연계한다. 렌고 출신 야당 의원도 꾸준히 배출된다. 현재는 중의원·참의원을 더해 36명이지만 한때는 150명에 달했다. 의원들의 충성도도 높다. 렌고 측은 “노조 지지를 받아 당선된 의원이 향후 노조의 이해를 대변하지 않는 일은 없다”라고 말했다. NTT(일본의 통신회사) 노조 출신인 입헌민주당의 이시바시 미치히로 참의원은 “정보교환뿐 아니라 정책이나 정치 상황 등에 대해 일상적으로 (노조와) 접촉한다”라고 말했다. 분열 전 민주당 시절에는 비례대표 일부를 렌고에서 추천했다. 현재는 렌고 산하 산업별 노조가 지원 후보를 정한다.

지역구 후보는 각 지방조직에서 논의해 결정한다. ‘여당에게 이익을 주지 않는다’는 원칙이 전제다. 가령 한 지역구에 여당 후보는 1명, 야당 후보는 5명 출마하는 상황이라면 ‘교통정리’가 될 때까지 지지를 미룬다. 가타야마 다카히토 렌고 국제국장은 “궁극적으로 정권 교체가 가능한 상태를 만들기 위해서다”라고 말했다. 렌고와 JR총련, 전일본자치단체노동조합 등과의 간담회에 동행한 국내 노조 관계자들은 “노조 대표자가 직접 정치에 참여해 영향력을 발휘하는 모습이 부럽다”라고 입을 모았다.

정권 교체라는 확고한 방향성과 야권 내 실질적 영향력을 갖춘 조직임에도 렌고의 지원은 유권자 다수의 지지로 이어지지 않는다. 렌고 관계자의 입에서 그 이유를 들을 수 있었다. “노조 조직률이 17%에 불과한 상황에서 렌고가 노동자들의 대표가 맞는지 의문을 갖는 사람들이 많다. 많은 노인들이 렌고가 ‘데모만 하는 조직’이라고 생각하며, 젊은 사람들은 그 존재도 잘 모른다.”

정당은 선거에서 유권자의 마음을 끌 만한 후보를 내놓는다. 참신하고 전문성 있는 외부 인사를 영입하는 데에 공을 들이고, 여성·장애인을 비례대표 1번에 배정하기도 한다. 하지만 노조 조직과 자금에 기대온 일본 야당들은 그 자리를 노조 간부 출신 인사로 채워왔다. 노조 조직률이 높던 사회당 시절에는 이 거래에 납득하는 이들이 많았다. 총평이 일반 유권자들을 충분히 대표한다면 총평 출신 정치인도 대표성을 확보할 수 있기 때문이다. 하지만 렌고가 유권자 다수를 대표하는지 의문이 제기되자 노조와 야당의 ‘특수 관계’를 부정적으로 보는 이도 늘어났다.

자민당이 펼치는 친노동 정책


노조의 야당 지지가 정권 교체로 이어지지 않는 까닭은 또 있다. 우파인 자민당이 친노동 정책을 편다. 시노다 도루 교수에 따르면 극우 세력이라고 알려진 아베 정권이 노동 문제에 대해서는 전향적이다. “아베 정권은 경영자들에게 임금을 인상하도록 지속적으로 압박한다. 여성의 사회 진출, 임금평준화 역시 추진하고 있다. 노동자 처지에서 싫어할 이유가 없다.” 노조를 배척하는 것도 아니다. 간담회 도중 시노다 교수는 “한국 보수에 대해 질문하고 싶다. 박근혜 전 대통령이 노조를 심하게 탄압했다고 하는데 사실인가? 포섭하려는 노력은 없었나?”라고 물으면서 이렇게 덧붙였다. “아베 정권은 야당을 지원하는 노조를 흔들기는 하지만 절대 탄압하지는 않는다. ‘꾀는’ 데에 가깝다.” 그 결과 일부 노조는 임금 인상 주도권을 가진 자민당을 지지하기도 한다. 렌고 산하 조직이 이탈하는 일도 있었다. 2012년 말 중의원 선거가 대표적이다. 선거를 앞두고 <아사히 신문>은 “렌고 일부 세력이 자민당 지지로 선회했다”라고 보도했다. 자민당이 압승을 거두고 아베 총리가 장기 집권을 시작한 계기가 이 선거다.

선거 때마다 일본 유권자들은 익숙한 양자택일의 상황을 접한다. 한쪽에는 통치능력이 검증되지 않은 야당이 있다. 이들을 지지하는 노조는 대표성이 의심스럽다. 지지율로 미뤄보면 야권 단일 후보를 택해도 사표가 될 가능성이 높다. 다른 한쪽에는 반세기 이상 집권해온 여당이 있다. 부패 전력이 있고 국가주의적이며 이웃 나라들과 갈등을 빚는 세력이지만 상대적으로 정책 일관성은 있다. 게다가 최근 들어서는 제1야당 역시 여당과 특별한 이념 차이가 없어 보인다. 전쟁광이나 극우 민족주의자가 아닌 다수가 자민당에 표를 던지고, 자민당은 계속 선거에서 이긴다.

평범한 일본인들의 이런 ‘합리적 선택’은 민주주의의 위기를 불렀다. 노조가 더 큰 정치적 영향력을 확보하기 위해 야성을 포기하자 시스템 밖의 노동자들은 소외됐다. 한 일본 시민단체 간부는 ‘블랙기업’을 둘러싼 갈등을 일례로 들었다. 블랙기업은 구직 경험이 적은 젊은이들을 고임금·정규직으로 유인하지만, 채용 뒤에는 잔업을 강요하거나 사실상 인턴 사원으로 대우한다. 그러나 대기업 정사원 위주로 구성된 노조는 블랙기업 문제를 적극적으로 다루지 않는다. 이 간부는 “오히려 ‘기업을 비판하는 단어를 쓰면 안 된다’라는 주장이 노조 안에서 나온다. 하층 노동자가 아니라 우익 경영자들과 같은 입장이다”라고 말했다.

호헌·평화를 낡은 가치로 여긴 일본 정당과 유권자들은 재무장으로 인한 주변국과의 갈등보다 더 직접적인 위험을 마주하게 됐다. 아베 정권은 비무장을 규정한 헌법 9조를 고치기 전에 긴급사태 조항 신설을 추진하겠다고 밝혔다. 재난·재해가 발생하거나 적국에게 무력 공격을 받으면 정부가 시민권을 제한할 수 있다는 내용이다. 지난해 3월 자민당 헌법개정추진본부 발표에 따르면 이 개정안에는 국회가 의원 임기를 임의로 연장할 수 있고, 내각이 법률과 같은 효력의 정령 제정권을 갖는 내용이 들어 있다.

다수 민의의 반영이나 정치 참여는 일본에서도 분명히 이뤄지고 있다. 그런데도 일본 민주주의는 어딘가 고장 난 상태로 항해하는 것처럼 보인다. 왜 그럴까. 신카와 도시미쓰 교수는 “어떤 민의인지, 노조의 역할은 어떤지, 정권 교체로 무엇을 이룰 것인지 묻는 일이 선행되어야 한다”라고 지적했다. “전후 일본은 ‘민주적 주체를 만들지 않는 민주주의’를 지속해왔다. 자립된 시민이 아니라 이익을 좇는 서민이 사회를 구성했다. 민주주의를 위한 사회적 기반이 약하다는 게 본질적 문제이다.” 신카와 교수는 희망연대의 시라이시 대표와 똑같은 사과를 했다. “일본 정치를 공부하러 오신 데 대해 미안하다.”
Magazine
최신호 보기 호수별 보기

탐사보도의
후원자가 되어주세요

시사IN 후원