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‘책임의 외주화’ 막으려는 ‘김용균법’의 탄생

개정된 산업안전보건법(김용균법)은 원청 사업장 내에서 일하는 하청 노동자의 산재에 대해 원청의 책임을 물을 수 있도록 했다. 위험은 외주화해도 책임은 외주화할 수 없다고 못 박았다.

전혜원 기자 woni@sisain.co.kr 2019년 01월 21일 월요일 제592호
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김용균씨는 왜 죽었을까. 고용노동부에 따르면 지금까지 밝혀진 원인은 이렇다. 충남 태안 화력발전소를 운영하는 서부발전은 석탄설비를 운전하는 업무를 한국발전기술이라는 업체에 하청 주었다. 김용균씨가 일하던 회사다. 3년짜리 최저가 입찰을 따낸 이 하청업체에게, 원청인 서부발전은 2인 1조로 하룻밤에 컨베이어벨트 8㎞를 점검하라고 작업 지침을 내렸다. 하청업체는 도저히 하룻밤에 2인 1조로 8㎞를 다 점검하지는 못했다. 그래서 한 사람이 4㎞를 점검하게 했다.

김용균씨가 점검하던 컨베이어벨트는 석탄을 발전기로 이송하는데, 초속 5m로 빠르게 돌아가기 때문에 옆에 석탄이 떨어지는 경우가 있다. 이걸 ‘낙탄’이라고 한다. 낙탄이 컨베이어벨트 부품에 끼면 벨트가 멈춘다. 결국 김용균씨처럼 벨트를 점검하는 운전원들이 벨트가 돌아가는 동안 낙탄을 삽으로 퍼내는 일까지 해야 했다. 김용균씨는 밤중에 혼자서 이런 업무를 하다 컨베이어벨트 이상 유무를 확인하던 중 몸이 끼어 사망한 것으로 추정된다.

ⓒ시사IN 이명익

일의 위험에 비해 안전조치는 없다시피 했다. 김용균씨는 3일 교육받고 위험 업무에 홀로 투입되었다. 노동자의 안전에 필요한 조치를 취하지 않으면 산업안전보건법(이하 산안법) 위반이다. 안전·보건조치 의무를 위반해 노동자가 사망할 경우 그 책임자는 7년 이하 징역 또는 1억원 이하 벌금에 처한다.

그런데 기존 산안법으로는 김용균씨 사망과 관련해 원청인 서부발전을 처벌하기가 힘들었다. 사고가 난 장소가 컨베이어벨트여서다. 무슨 말일까. 산안법 제29조는 김용균씨 사례처럼 하청을 준 경우에도 ‘도급인(원청)이 산업재해 예방을 위한 조치를 해야 한다’고 하고 있기는 하다. 하지만 이 조항은 붕괴·화재·폭발·추락 등 산재 발생 위험이 있는 22개 장소에만 적용된다. 산안법 시행규칙이 정하는 이 22개 장소에 컨베이어벨트는 안 들어간다. 원청이 산안법상 안전조치를 안 해서 하청 노동자가 죽어도 22개 장소가 아니면 빠져나갈 수 있다.

똑같은 상황이 2016년에도 있었다. 서울 구의역 김 아무개군 사망 사고다. 서울메트로 하청업체에서 일하던 김군은 선로 안쪽에서 스크린도어를 수리하다 들어오는 열차와 스크린도어 사이에 몸이 끼어 사망했다. 당시 김군이 사망한 장소는 붕괴·화재·폭발·추락 등 산재 발생 위험이 있는 20개 장소에 포함되지 않았다. 원청인 서울메트로가 안전조치를 하지 않은 데 대해 산안법상 책임을 물을 수 없었다. 사망한 노동자를 직접고용한 사업주, 즉 하청업체에만 책임을 물을 수 있었다. 결국 검찰은 사망한 김군이 사실상 원청인 서울메트로의 노동자였다는 논리로 서울메트로 안전관리 책임자를 기소해야 했다. 산안법 위반 혐의는 무죄판결이 났다.

ⓒ시사IN 이정현

정부는 구의역 사고 이후 산안법 시행규칙을 바꿨다. 기존 20개 장소에다 기차나 지하철에 충돌하거나 몸이 끼일 수 있는 장소, 크레인 등 양중기에 충돌하거나 몸이 끼일 수 있는 장소를 추가했다. 그렇게 개수가 늘어나 22곳이 되었는데, 또 여기에 들어가지 않는 하청 사망 사고가 난 것이다.
이제라도 22곳에 컨베이어벨트를 추가하면 될까? 2017년 11월에도 태안 화력발전소에서 서부발전 하청업체 노동자가 보일러를 교체하다 기계에 몸이 끼어 숨졌다. 그러면 보일러 정비 장소도 추가해야 할까? 애초에 왜 22개 위험 장소에 대해서만 원청 책임을 지워야 할까?

오늘날 일터의 고용관계는 여러 갈래로 갈려 있다. 한전의 자회사인 서부발전은 7개 하청업체에 석탄설비를 운전하고 정비하는 업무를 맡겼다. 김용균씨는 서부발전에서 일하지만, 서부발전에게는 ‘자사 노동자’가 아니다. 일부 업무를 외주 준 업체의 노동자일 뿐이다. 서부발전은 김용균씨에 대해 노동법상 사용자로서의 책임을 지지 않아도 된다.

이렇게 직접고용한 노동자에 대해서만 책임을 묻는 시스템 속에서, 산재는 하청 노동자들에게 집중되었다. 2010~2018년 서부발전에서 일어난 산재 69건(건설 35건 포함) 중 원청 직원이 피해를 입은 사례는 4건이다. 사망자 13명은 전원 하청업체 소속이다. 건설 관련 사망자 5명을 제외하더라도 지난 10년간 서부발전이 운영하는 발전소에서 8명이 일하다 죽었다. 최근 5년간 서부발전 산재 피해자 44명 중 하청업체 비율은 95.5%에 달한다. 그런데도 서부발전은 아무런 책임을 지지 않았고, 심지어 재해 예방을 위해 노력했다는 이유로 2013~2017년 산재보험료 22억4679만원을 감면받았다.

서부발전이 안전한 사업장으로 인정받은 것은 위험을 아래로 전가할 수 있었기 때문이다. 이태성 발전비정규직연대회의 간사는 “원청은 터빈·발전기 설비와 보일러 설비를 운전하고, 하청업체가 일하는 걸 관리 감독하는 게 주 업무다. 우리는 석탄을 싣고 내리거나 연소가스를 처리하는, 소위 3D 업종의 일을 한다”라고 말했다.

차라리 컨베이어벨트에 책임을 물어라?

그런데 산재 피해가 집중되는 하청업체 노동자들은 다른 곳이 아니라 서부발전이 운영하는 발전소에서 일을 한다. ‘사내하청’이다. 한 공간에서 일하기 때문에 원청은 어떤 하청업체가 무슨 일을 하는지 알고 있을 뿐 아니라 업무를 지시하고 감독한다. 이태성 간사는 “원청은 공식 문서로는 지시하지 않지만 카카오톡으로 하청에게 다 지시한다. 우리는 위험해서 작업을 멈추고 싶어도 원청에게 물어봐야 한다”라고 말했다. 설비 역시 원청인 서부발전이 소유하고 관리한다. 김용균씨의 동료들은 설비를 안전하게 개선해달라고 28차례나 요구했지만, 서부발전은 3억원이 들어서 곤란하다고 했다.

ⓒ시사IN 조남진
2016년 6월1일 구의역 사고로 숨진 김 아무개씨를 추모하는 메시지가 승강장 주변에 가득 붙어 있다.

이런 상황에서는 22개 장소에 한 곳을 추가하더라도 문제가 해결되지 않는다. 컨베이어벨트에만 책임을 묻는 한, 그 외의 장소에 대해서는 여전히 안전에 투자하지 않을 것이기 때문이다. 핵심은 원청이 하청에 책임을 외주화할 수 있는 구조 자체에 있다. 최근 3년 사망자 중 하청 비율을 보면, 50억원 이상 건설 공사는 98.1%, 300인 이상 조선업은 88.0%이다. 박제성 한국노동연구원 연구위원은 “현장 조사를 나가보면 원청 사업주나 노동조합은 하청 노동자가 안전의식이 부족하다고 말한다. 그런데 왜 하청 노동자가 위험을 무릅쓰고 일할 수밖에 없는지 물어야 한다. 대부분의 경우는 비용 절감, 인원 축소, 공기 단축이 원인이다. 원청 사업주의 권한 범위에 있다”라고 말했다. 이상윤 녹색병원 직업환경의학 전문의(노동건강연대 대표) 역시 “하청업체는 사업장을 안전하게 만들 능력도 자원도 없다. 설비에 문제가 있는 것을 알아도 그것을 고칠 수 없다. 그런 하청업체에 책임을 지워놓으니 문제가 해결되지 않는다”라고 말했다.

기존 구조에서는 원청이 하청 노동자의 안전에 과소 투자하는 것이 합리적 선택이었다. 사고가 나더라도 22개 장소만 아니면 책임을 질 가능성이 없었다. 사회적 압력과 유족의 노력으로 통과된, ‘김용균법’이라 불리는 개정 산안법은 의사결정의 조건을 바꾼다. 22개 위험 장소에 한 곳을 더 추가하는 대신에, 원청 사업장 내에서 일하는 하청 노동자의 산재에 대해서는 원청의 책임을 물을 수 있도록 한 것이다(개정 산안법 제63조). 박영만 고용노동부 산재예방보상정책국장은 “태안 사고의 경우는 컨베이어벨트가 22개 위험 장소가 아니라서 빠져나갔지만, 개정안에서는 원청 사업장 내에서 일하는 하청 노동자에게 안전조치와 교육을 제대로 하지 않았기 때문에 처벌이 가능하다”라고 말했다.

물론 개정 산안법은 소급 적용되지 않는다. 김용균씨가 숨진 채 발견된 지난해 12월11일 당시에는 22개 장소에 해당해야 원청의 책임을 물을 수 있었다. 하지만 앞으로는 원청 사업장 내에서 사고가 나면 원청 책임이 된다. 구의역 사고 때처럼 원청이 직접 사용자임을 검찰이 입증할 필요도 없다. 원청인 서울메트로 사업장에서 일어난 사고이므로 원청 책임이기 때문이다. 개정 산안법을 만드는 데 관여한 전형배 교수(강원대 법학전문대학원)는 “원청과 하청 노동자를 똑같이 취급하라고 규정한 최초의 법이다”라고 설명했다. “원·하청 임금은 다르게 줘도 된다. 하청 노동자들이 노동조합을 만들어서 단체교섭을 요구해도 원청이 안 받아들일 수 있다. 적어도 산업안전보건에서는 원청과 하청을 똑같이 취급하라는 조문이 이번에 들어온 것이다. 노동법 중에서 하청을 관리하는 원청의 책임을 가장 먼저 치고 나간 법이다.”

다만 김용균씨가 하던 업무를 외주 주는 것은 개정 산안법에서도 가능하다. 김용균법이 ‘반쪽짜리 누더기 법’이라는 일부 평가가 나온 이유다. 현행 산안법에는 도금 작업, 수은·납·카드뮴을 제련·주입·가공하는 작업, 특정 화학물질을 제조하거나 사용하는 작업을 외주(사내하청) 주려면 고용노동부의 인가를 받아야 한다. 민주노총 등은 김용균씨가 하던 업무를 외주 주는 것을 금지하고, 다른 위험 업무에 대해서도 외주를 금지해가야 한다고 주장했다.

이는 ‘위험의 외주화’를 보는 시각 가운데 하나다. 한국 사회에서 위험의 외주화가 이해되는 방식에 양극단이 존재한다. 하나는 외주가 곧 위험이라고 보는 시각이다. 아무리 안전관리를 강조해도 외주를 주는 한 구멍이 생긴다. 특별히 해롭거나 위험한 업무에 대해선 외주 자체를 금지해야 한다는 논리다. 다른 쪽에서는 외주와 위험은 상관이 없다고 주장한다. 정규직이라고 일하다 죽지 않는 것은 아니다. 이러면 문제의 핵심은 안전관리가 된다.

“기업의 판단 바뀌게끔 만드는 법”

“현실은 중간 지대에 있다.” 이상윤 전문의는 말했다. 사고는 여러 요소가 중첩되어 발생한다. 외주를 전면 금지한다고 해서 사고가 없어진다고 말하긴 어렵다. 그러나 고용관계는 안전에 영향을 미친다. “안전에서 중요한 게 세 가지다. 첫째, 누가 안전을 책임지는지 명확해야 한다. 둘째, 안전하게 일할 권리를 주장할 수 있어야 한다. 셋째, 현장의 정보가 위로 전달되고 피드백이 오는 과정이 물 흐르듯 이뤄져야 한다. 그런데 외주화로 고용관계가 불안정하거나 불명확해지면 이 세 가지가 다 흔들린다. 원·하청이 안전에 대해 서로 ‘네가 좀 해’ 하며 미루다 아무도 책임지지 않는다. 시설이 위험해서 고쳐달라고 하고 싶어도, 혹은 위험하니 들어가기 꺼려져도 권리를 주장하기 어렵다. 정규직들은 어떤 장소가 위험하니까 가면 안 된다는 것을 다 안다. 그 정보가 하청한테 안 간다.”

이번 개정 산안법에서 위험 업무에 대해선 외주 자체를 금지해야 한다는 주장은 받아들여지지 않았다. 현실적인 어려움 때문이다. 전형배 교수는 “세계적으로 어떤 작업을 외주 주지 못하게 아예 금지한 입법례가 없다. 다른 나라는 어떻게 하는지 봤더니, 외주는 주게 하되 사고가 났을 때 원청 책임이 있으면 세게 묻더라”고 말했다. 예를 들어 영국은 원청이 고용하지 않은 노동자에 대해서도 원청에 안전 책임을 지운다. 독일도 원청의 사업장에서 업무를 수행하는 모든 사람에 대해 원청 사업주에게 안전 의무를 부여한다.

ⓒ시사IN 신선영
2018년 12월18일 김용균씨를 추모하는 각계각층의 비정규직 노동자 50여 명이
김용균씨가 들었던 손팻말을 들고 기자회견을 열었다.

전형배 교수는 이 법 하나로 기업들이 외주화를 멈추지는 않을 거라고 했다. 외주를 주면 사고가 나도 1차적으로 하청업체를 내세울 수 있다. 임금을 많이 안 줘도 되고 노조로부터도 자유롭다. 결국 기업은 계속 외주를 줄 거고, 기술이 발달하면서 더 정교하게 하청이 늘어날 가능성이 높다. 그럼 우리가 해야 할 일은 뭘까? 전형배 교수는 “일은 외주화해도 책임은 외주화할 수 없도록 하는 것이다”라고 말했다. “개정 산안법은 ‘위험은 외주화해도 책임은 외주화할 수 없다’고 못 박은 것이다. 앞으로 근로기준법이나 노조법에서 일은 외주화해도 그에 따른 임금 지급 책임이나 단체교섭에 응할 책임이 면제되는 건 아닌 시스템을 만들어가야 한다. 그럼 원청에선 고민할 것이다. 산재 책임 안 지고, 임금 좀 덜 주고, 단체교섭도 안 나가려고 외주를 준 건데, 법이 다 하라고 하네? 이러면 관리 비용만 더 많이 드는데 이럴 바엔 직접고용하지. 이런 판단이 들게끔 만들어줘야 한다. 그게 앞으로 해야 할 일이다.”

개정 산안법은 보호 대상을 김용균씨 같은 하청업체 노동자뿐 아니라 노동자도 되지 못한 사람들, 사실상 노동자에 가깝지만 ‘개인사업자’로 분류되어 노동법의 보호를 받지 못하는 특수고용 노동자들에게까지 확장했다. 기존 산안법은 ‘근로자의 안전과 보건을 유지·증진’하는 것을 법의 목적으로 명시했는데, 개정 산안법은 ‘근로자’라는 표현을 ‘노무를 제공하는 자’로 바꾸었다. 특수고용 노동자와 배달 앱 라이더를 위한 안전조치를, 이들로부터 노무를 제공받는 자(원청 내지는 배달 앱 플랫폼 회사)가 하도록 했다. 프랜차이즈 가맹본부가 직접고용하지 않은 가맹점주나 가맹점 소속 노동자의 안전에 대해서도 필요한 조치를 하도록 했다. 과거의 직접적인 고용관계를 넘어 ‘원청’에 해당하는 최상위 기업에 책임을 물으려는 시도다.

물론 원청의 책임을 묻기 위해 넘어야 할 산은 아직 많다. 우선 산재 사고가 나도 기소와 처벌 자체가 잘 되지 않는다. 최근 10년간 산안법 위반 사건 가운데 유기징역을 선고받은 사건은 0.5%(5105건 중 29건)에 불과하다(1심 법원 처리 사건). 2016년 발생한 산재 사망 사고에 대한 평균 벌금액은 432만원이었다. 산안법에서는 안전·보건조치 의무를 위반해 사망 사고가 나면 7년 이하의 징역 또는 1억원 이하의 벌금에 처하게 되어 있지만, 대법원 양형위원회에서 양형 기준을 6개월에서 1년6개월로 정했다. 검찰도 이 기준에 따라 기소한다.

산재 사고를 고의에 가깝게 보는 이유

전형배 교수는 “양형위가 산재 사망을 실수로 보기 때문이다”라고 지적했다. “물론 실수로 산재가 일어날 수도 있고, 작업자가 지시를 안 지켜서 일어난 사고도 있다. 기업이 안전보건 시스템을 제대로 갖춰놓지 않고 고의로 방치했거나 조금만 주의해도 안 일어났는데 그걸 안 해서 일어난 사고도 있다. 적어도 그런 경우는 고의범에 맞게 처벌해야 하는데, 이를 구분하지 않고 다 과실범으로 본다. 산재는 고의범에 가깝게 봐야 한다.”


산안법은 노동자들이 일하다 다치거나 아프거나 죽지 않게 하기 위해 기업이 어떤 선택을 해야 할지 의사결정의 조건을 정하는 법이다. 그런 법이 28년 만에 전부 개정되어 2020년 1월부터 시행된다. ‘김용균법’이 제2의 김용균을 막지 못한다는 말은 절반의 사실이다. 김용균법은 김용균씨 업무의 외주화를 금지하지는 못했지만, 책임의 외주화에는 분명히 선을 그었다. 개정된 산안법 아래에선 28차례 설비 개선 요구를 3억원이 든다는 이유로 묵살하기 전에, 원청이 한 번 더 생각해야만 한다. 2인 1조 지침을 내리면서 용역비를 깎기 전에 한 번 더 생각해야만 한다. 한계에도 불구하고, 김용균법은 제2의 김용균을 막기 위한 첫 시도다.

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