흔히 국회를 ‘민의의 전당’ 혹은 ‘민주주의의 본산’이라고 말하지만 국민에게는 그런 지칭이 낯설다. 그보다는 파행·공전·유회·몸싸움·날치기·호통 치기·말꼬리 잡기·중복 질의 따위 국회의 온갖 부정적 행태를 꼬집는 말에 익숙하다. 헌정사에서 ‘통법부’로 불리는 13대 이전 국회는 물론 그 이후에도 파행이 빚어진 탓이다. 이것은 국회가 한국 사회 각 분야의 갈등과 이해의 대립을 앞장서 해결하기는커

〈시사IN〉은 의정감시 활동을 전문으로 수행하는 시민단체 ‘함께하는 시민행동’과 더불어 17대 국회에 대한 실증 분석을 시도했다. 17대 국회의 생산성 수준을 파악하기 위해 ‘투입·산출 분석’ 기법을 빌렸다. 투입은 대한민국 국민이 국회라는 입법기관을 유지하기 위해 지불하는 총비용으로 봐야 하지만, 국회사무처 예산 가운데 국회의원 299명에게 들어가는 직접 비용만을 분석 대상으로 했다. 즉, 의원 세비와 보좌진 8명의 인건비, 의원 모두에게 똑같이 지원되는 여러 명목의 비용을 합산했다. 상임위와 본회의 경비 같은 간접 비용과 예산정책처와 도서관 등 보좌 기구의 예산도 제외했다.

의정 활동의 산출물은 의원이 만들어낸 예산조정 결과, 법안심사 결과, 국정감사 활동 결과를 합한 개념으로 파악했다. 법률안을 제안·심의·의결하고 예산의 심의·의결과 결산 심의를 통한 재정 통제 기능을 수행하며, 국정감사를 통해 행정부를 견제하고 감시하는 것을 국회가 수행해야 할 본원적 기능으로 보기 때문이다. 생산성을 측정하려면 투입 비용에 대한 산출물의 비율을 파악해야 하는데, 세 가지 본원적 기능에 투입되는 각각의 비용을 가를 수 없어 계량화하지 못했다. 하지만 산출물의 질과 내용으로 생산성 수준을 가늠해볼 수는 있다고 본다.

국

선량 잘못 뽑으면 4년간 20억원 낭비

대한민국 국민은 2007년 국회라는 입법기관을 유지하기 위해 3943억원을 지불했다. 국회사무처(3554억원)와 국회도서관(278억원), 국회예산정책처(111억원) 지원 비용이다. 매년 예산이 늘어나므로 그 전해의 예산은 2007년보다 적겠지만, 국민이 17대 국회(2004~2007년)를 굴리는 데 지원한 예산은 적어도 1조3000억원에 이를 것으로 추정된다.

국민이 연간 한 의원에게 쓴 직접 비용은 4억8940만원. 의원 299명에게 1441억원이 투입된 것이다. 17대 국회 4년간 의원 한 명에게 19억5762만원, 전체에는 5764억4022만원이 들어갔다. 국회의원 한 명을 잘못 뽑으면 20억 가까운 혈세를 낭비하는 셈이다.

일반 노동자보다 100일가량 일 덜해

국회의원은 일반 노동자보다 100일 덜 일해 직접 경비만 5764억원을 쓴 17대 국회의원은 4년간 965일 국회 문을 열었다. 연간 241일 정도 개원한 셈이다. 문을 열어놓았다고 이 기간에 전부 일한 것은 아니다. 실제 일한 것은 4년간 570일, 연평균 142.5일이다. 개원 동안 59%만 일한 셈이다. 주 5일 근무하는 평균적인 노동자(240일)보다 국회의원이 100일가량 일을 적게 한 것은 틀림없다. 물론 이 수치는 본회의와 위원회(상임위+특별위+소위)가 열린 날과 시간을 측정한 것이므로, 국회의원의 활동을 과소평가한 것일 수 있다. 지역구 민원을 듣고 정당 활동을 위해 투입한 시간도 적지 않을 것이지만 감안하지 않았다. 임동욱 교수(충주대·행정학)는 “의정 활동의 생산성을 가늠해보려면 우선 국회의원으로서 해야 할 세 가지 본원적 기능에 집중해 계량화하는 것이 맞다”라고 지적한다.
17대 국회는 회의로 8369시간10분(소위 제외)을 썼는데, 이것만 보면 16대 국회(9319시간41분, 특위와 소위 제외)보다도 덜 일했다. 투입비용 대비 회의 시간의 비용을 계산해보면 한 명의 의원은 한 시간에 23만356원을 썼다. 16대(17만5252원)와 비교하면 17대 국회의원은 덜 일하고 더 쓴 셈이다.

본회의 개최 횟수가 개원 일수의 18%(16대는 17%)밖에 안 되는 것도 눈에 띈다. 17대 국회는 본회의를 하는 데 671시간35분을 들였는데, 이것을 일수로 환산하면 28일밖에 안 된다. 의안 대다수가 국회의 최종 의사결정 기구인 본회의에서 별다른 논의 없이 매우 신속하게 통과된다는 추정을 가능케 한다.

의원 발의 법률안이 폭증했다지만…

17대 국회가 그 이전 국회에 비해 크게 다른 점으로 의원 발의 법률안이 폭증했다는 것을 꼽지 않을 수 없다. 16대(1912건)에 비해 무려 3배 이상 늘어난 6387건에 달했다. 의원당 21.4건(16대 6.4건)의 제·개정 법률안을 낸 셈이다. 가상준 교수(단국대·정치학)는 사회적으로 의정활동 평가에서 입법

17대 국회는 접수된 6387건 가운데 1350건을 가결했다. 그러나 폐기 처리된 것이 2001건에 이르며, 임기 동안에 처리가 안 되어 폐기 처리된 법률안도 2944건에 달한다. 국회가 헌법으로부터 부여받은 입법권을 적극 행사한 것은 그동안 정부에 짓눌려왔던 국회의 입법 주도권을 되찾고 무엇보다 국민의 다양한 의견을 법률에 적극 반영했다는 점에서 어찌 보면 고무적 현상이다. 하지만 가결 비율(21.1%)이 정부 제출 법률안(51.1%)에 크게 미달하며, 16대 국회(27%) 때보다도 못하다. 이에 대해 함께하는 시민행동 채연하 팀장은 “17대 국회가 감당할 수 없는 수준의 법률안을 쏟아냈고, 폐기 처리가 많다는 점에서 그 질도 낮았다고 해석할 수 있다”라고 말한다. 국회사무처의 한 관계자도 “이전 국회에서 폐기 처리된 법률을 슬그머니 다시 들고 나오거나 요건을 갖추지 못한 조악한 법률안이 접수되는 경우가 적지 않다. 국회 차원의 입법 보좌 기능이 여전히 취약하고 대부분의 의원실이 자

18대 국회의 경우도 17대의 재판이 될 공산이 크다. 이미 제출된 법률 제·개정안이 676건에 이른다. 각종 규제를 완화 혹은 폐지하거나 조세 감면과 관련한 법률안이 무더기로 발의되었다. 18대 국회가 17대보다 나은 환경에서 출발하는 것은 사실이다. 입법조사처가 가동되고, 예산정책처가 각종 법안의 재정 분석이나 비용 추계 등을 도와주는 등 입법 보좌 기능이 개선되었다. 그렇다고 해도 법률안이 지나치게 많이 발의되는 것은 쓸데없는 처리 비용을 높일 뿐이다. 절대량이 의미없는 것은 아니지만, 좀더 중요한 것은 법률안의 ‘질’이다. 또 국민에게 꼭 필요한 법률을 제·개정하거나 논란이 많은 법률안을 만들기 위해 많은 시간과 비용을 들이는 것을 생산성을 낮추는 행위로 볼 수는 없다. 가결률이 낮은 것도 법안 심의 과정에서 거르고 거른 결과라면 책할 이유가 없다.

예산 수정률 매년 엇비슷, 형식적 심의

예산 심의와 관련한 산출물은 증액과 삭감액을 합한 수정액(예산 변동액)과 수정비율로 파악했다. 삭감과 증액 모두가 예산심의 활동이기 때문에 총변동액을 파악하는 것이 순증감액을 보는 것보다 정확한 산출물이 될 수 있다.

17대 국회는 2005년을 빼면 정부가 제출한 예산액을 감액 수정하는 모습을 보였다. 사실 예결위에서 감액 수정한 것은 일반적 경향이다. 증액은 국민 부담이 늘어나는 것을 뜻하므로 국회가 꺼린다. 16대

예결위원 50명이 예산안을 심의하는 데 20일가량 투입한다는 것은 이런 의구심을 한층 높인다. 15대 국회 말에 국회법을 개정해 16대 국회부터 예산결산특별위원회(예결특위)가 연중 운영되는 상설 특별위원회로 바뀌었지만 실제로 심의가 본격화하는 시점은 매년 11월께이다. 예산 심의보다 훨씬 더 형식적이라는 결산 심의가 통상 8월에 진행된다. 결산 심의는 거의 대부분 원안 의결되기 때문에 산출물이 없다시피 하다. 결산 심의가 끝나면 국회는 곧 회기 100일의 9월 정기국회에 들어간다. 그리고 10월부터 20일 남짓 국정감사가 시작되므로 8월께 행정부에서 국회 의사과에 접수된 예산안을 11월이 되

행정부를 견제하고 감시하는 핵심 기능인 국정감사는 1948년 제헌 헌법에서 처음 채택한 이후 24년간 시행되다 1992년 개정 헌법(유신헌법)으로 폐지되었다가 18년 만인 1988년 부활했다. 국정감사 역시 저생산성을 면치 못한다. 짧은 기간에 많은 피감 기관을 감사해야 하는 데다 정기국회와 맞물려 준비할 시간도 부족한 탓이다. 여기에 행정부가 자료 제출을 늦추거나 부실한 자료를 주면 최악의 국정감사가 될 요건을 모두 갖춘다. 차분히 정책의 문제를 짚고 시정을 요구하거나 개선 방향을 찾는 계기가 되어야 할 국정감사가 의원의 호통치기나 재탕 삼탕식 질의에 그치는 악습이 끊이지 않는 것도 따지고 보면 이런 열악한 국감 환경과 무관하지 않다.
 17대 국회는 한 개 피감 기관을 감사하는 데 평균 3시간 안팎을 투여하며 겨우 20일 동안 500개 안팎의 피감 기관을 그야말로 ‘훑었다’. 주마간산 격으로 보는 데도 숨이 찰 지경이다. 예산정책처의 한 관계자는 이런 상황에서는 죽었다 깨어나도 정책 감사를 할 수 없다며, 이렇게 지적한다. “20일 동안 그 많은 피감 기관을 몰아서 따질 일이 아니다. 연중 상설 국감이 되어야 한다. 장관이 업무 보고할 때 묻고 그때마다 당시 현안이나 정책 방향에 대해 개선안을 찾는 것이 국정감사의 생산성을 높이는 지름길이다.”

2007년의 피감 기관당 감사 시간이 더욱 줄어든 것도 눈에 띈다. 17대 국회에서 가장 길게 감사했던 2004년(3시간46분)에 비해 2007년(2시간33분)은 1시간 이상 줄었다. 연이은 대선과 총선이라는 정치 변수가 가뜩이나 부족한 감사 시간을 갉아먹은 것으로 짐작된다. 2007년이 2006년에 비해 감사 시간 수, 피감 기관당 감사 시간, 시정 건수, 피감 기관당 시정 건수 등 모든 면에서 저조한 것도 선거의 영향을 빼고는 설명하기 어렵다.

17대 국회는 투입 비용에 대해 산출물이 신통치 않은 ‘고비용 저효율’ 국회였다는 비판을 피해가기 어렵다. 초선 의원이 60%가 넘는 등 의욕을 갖고 출발했으나 거의 회기 내내 국회 운영의 발목을 잡은 정쟁이 생산성을 낮추는 주범이 되었다. 18대 국회도 전도가 그리 밝아 보이지는 않는다. 이미 18대 국회는 고유가로 고통받는 서민을 지원하기 위해 마련된 추가경정예산안 통과를 2개월 넘게 미루는 등 민생을 외면했다는 공분을 산다. 국민에게 질 높은 의정 산출물을 내놓지 않는 한 18대 국회는 더 추락할 곳도, 퇴로도 없어 보인다.